Reportagem

Por Laura Couto Almeida

Às vésperas de completar 15 anos de sua implantação, o Programa Federal de Concessão de Rodovias se moderniza, muda conceitos e prepara a implantação das Rodovias Inteligentes.

Com a perspectiva para 2010 da concessão de mais 4.300 quilômetros de rodovias federais nos estados de Minas Gerais, Bahia, Espírito Santo e Santa Catarina, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) prepara um grande salto na operação das rodovias e na prestação dos serviços aos usuários. Trata-se da implantação do sistema de “Rodovias Inteligentes”, cujo processo de transição já está em andamento. A Agência vai deixar de fiscalizar trechos isolados de rodovias concedidas (RJ/SP/MG/RS) para gerenciar uma malha rodoviária interligada formada pelos principais trechos rodoviários do país utilizados para o transporte de pessoas, cargas e mercadorias.

QUADRO GERAL DO PROGRAMA FEDERAL DE CONCESSÃO DE RODOVIAS

Fonte: ANTT

A ANTT já iniciou, junto às 14 concessionárias federais, o trabalho de uniformização de linguagem para a troca de informações de acordo com um protocolo definido para viabilizar a integração. Todas as concessionárias poderão falar entre si e com a ANTT. Segundo Mário Mondolfo, superintendente de Exploração de Infraestrutura Rodoviária da ANTT e um dos responsáveis pela idealização e implantação do sistema, o objetivo é fazer com que a Agência tenha uma central de monitoramento das operações em cada concessão, simultaneamente. Com essa visão global das concessões a fiscalização será permanente e muito mais eficaz.

“Num universo de 60 mil quilômetros de rodovias federais pavimentadas, 8.426,1 km integram atualmente o Programa Federal de Concessões. Desse total, 4.083,0 (6,8%) estão em operação e 4.343,1 deverão ser licitados em 2010. Um dos principais objetivos é dar uma ‘cara’ uniforme a essa malha que agora vai estar integrada, com informações e orientações padronizadas”.

Mário Mondolfo, superintendente de Exploração de Infraestrutura Rodoviária da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).

Para o trabalho inicial de implantação das “Rodovias Inteligentes”, foram definidas algumas prioridades, aproveitando o cronograma de implantação dos serviços previsto nos contratos de concessão. O primeiro passo será a padronização e instalação de radares que não serão apenas controladores de velocidade, mas também farão o reconhecimento de placas e contagem de veículos que trafegam na via. A implantação está prevista para o primeiro semestre de 2010, período em que, também, deverá ocorrer a instalação de c âmeras, painéis de mensagens variáveis e estações meteorológicas. Outros equipamentos, que já estão em operação, como painéis móveis e balanças de pesagem, que inibem a quebra de caminhões e ajudam na conservação do pavimento, também integram a lista de componen tes necessários ao pleno funcionamento do sistema. A última etapa é a instalação do Centro Nacional de Supervisão Operacional que vai funcionar online com todas as concessionárias ligas à ANTT.

 “A implantação do sistema de Rodovia Inteligente prevê várias ações que, pela diversidade e peculiaridade dos contratos, não podem ser adotas simultaneamente em todas as concessões. A ANTT elegeu, como primeiro passo, a instalação dos radares para controle de velocidade”.

O Centro vai contar com um módulo de planejamento no qual as informações e imagens serão coletadas e processadas, concentradas em um único lugar. Segundo Mário Mondolfo, “teremos câmeras e monitores para a visualização de todas as rodovias concedidas funcionando online, durante as 24 horas do dia, com o controle total das condições das estradas, situações atípicas, acidentes, desvios de tráfego, enfim, toda e qualquer informação ficará registrada e disponível ao usuário”.

“Teremos todas as informações da rodovia em tempo real e poderemos interagir com a concessionária com a mesma velocidade, ainda que não estejamos na rodovia”.

A ANTT como órgão de regulação e fiscalização terá o controle efetivo sobre a operação da malha que está sob sua administração. Será possível saber a quantidade de veículos que trafega em cada trecho, a velocidade de cada um e o grau de ocupação da via. Tudo isso possibilita a tomada de decisão, também em tempo real, para evitar congestionamentos, indicar desvios em caso de bloqueios por obras ou por acidentes e mesmo acionar auxílio mecânico e médico com maior rapidez. A Agência poderá então trabalhar conjuntamente com as Concessionárias que são as responsáveis pela operação da Rodovia, pois, terá a visão global da rede e de como um trecho pode influir sobre o outro.

Na Espanha e nos Estados Unidos já existem centros de supervisão operando dessa forma, mas no Brasil essa experiência será inovadora porque apesar de existirem sistemas de monitoramento por câmeras eles não estão interligados, não fazem parte de um protocolo único e também não estão vinculadas a uma central, como pretende o modelo a ser implantado pela ANTT.

A “inteligência” a serviço do usuário, da segurança e do planejamento

A integração das tecnologias de monitoramento com os sistemas de atendimento ao usuário vai possibilitar o fornecimento de informações, em tempo real, sobre as condições meteorológicas e de trânsito às ferramentas de comunicação direta com os motoristas que trafegam pela via, como é o caso dos painéis de mensagens variáveis. Isso ajuda na prevenção e indicação da ocorrência de acidentes, obras na pista, a proximidade de área de risco, ou qualquer anormalidade no tráfego para o motorista e todos os interessados sobre as condições da via.

Um ponto considerado crucial para a ANTT é a eficiência na comunicação da concessionária com o usuário, afirma Mondolfo. “Fico profundamente incomodado quando leio a mensagem ‘Boa Viagem’ num painel eletrônico. Aquele espaço deve conter informações úteis ao usuário, como a ocorrência de neblina, se a pista está em boas condições, se tem acidentes ou congestionamentos”.

Os radares que serão instalados pelas concessionárias são equipamentos modernos que, através do Reconhecimento Ótico de Caracteres (Optical Character Recognition – OCR) ou reconhecimento de placas, fornecem informações fundamentais para o planejamento de operações e segurança na rodovia. Por meio deles será possível detectar o ponto exato de entrada, permanência e saída de determinado veículo no trecho concedido, indicando também sua origem e destino. O equipamento fará, também, a contagem dos veículos que passam em todos os pontos da via e em determinados horários, informação utilizada para detectar e administrar pontos de congestionamento, por exemplo.

Evolução das concessões federais no Brasil

Implantado entre 1994 e 1997, o Programa Federal de Concessão de Rodovias surgiu no momento em que o Brasil atravessava uma forte crise econômica. O país tinha acabado de sair de uma moratória e não havia recursos suficientes para garantir os investimentos necessários à manutenção das rodovias federais. A escassez dos recursos destinados às rodovias do Brasil vinha se agravando desde a extinção do Fundo Rodoviário Nacional – FRN, em 1988.

Com o principal objetivo de evitar um colapso na infraestrutura viária nacional, foi criado um programa de obras com foco na manutenção adequada das rodovias, a ser gerenciado pela iniciativa privada, ao longo do prazo de concessão (25 anos), com pagamento de pedágio pelo usuário. Com a implantação desse modelo de concessão foi possível atender circunstancialmente à carência de investimentos nos principais corredores de transporte do país.

“A Ponte Rio - Niterói tinha riscos graves. Se sua manutenção demorasse mais um pouco, teria que ser interditada para evitar um acidente sério. Uma ponte daquele porte, num ambiente agressivo como é o mar, precisa contar com manutenção adequada e permanente. Agora, todos os anos fazemos manutenção e reforço em sua estrutura”.

Por outro lado, detectou-se, ao longo dos anos, a dificuldade de estabelecer precisamente a necessidade de obras num prazo tão longo (25 anos). As rodovias, em geral, passam permanentemente por processos dinâmicos de transformação com relação ao volume de tráfego e à ocupação populacional às margens da faixa de domínio, o que pode mudar completamente o perfil inicial da concessão.

Hoje, muitas rodovias, como é o caso da Via Dutra (BR-116 entre Rio de Janeiro e São Paulo), precisam de intervenções drásticas como duplicação e construção de vias marginais para dar vazão ao crescente número de veículos que trafegam pelo trecho concedido. Mas transcorrido pouco mais da metade do tempo de concessão (15 nos), as obras de ampliação de capacidade previstas no contrato já se esgotaram.

Agora, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) estuda a criação de mecanismos para gerenciar essa limitação estabelecida pelos próprios contratos, evitando a possibilidade de um novo colapso ou o desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos até o final da concessão. A negociação da ANTT com as concessionárias dos contratos mais antigos já está em andamento e a resistência que houve inicialmente por parte das empresas foi amenizada a partir do entendimento de que os contratos assinados em 1996 seriam respeitados na íntegra até o fim do período da concessão. A negociação ficará restrita a termos adicionais aos contratos.

“O respeito ao contrato é um paradigma que não queremos quebrar. O que foi contratado será respeitado. Mas vamos negociar a inclusão de novas obras de acordo com o cenário econômico atual, os custos de obras e características de tráfego. É a única forma de melhorar o contrato de forma global, impactando minimamente a tarifa paga pelo usuário”.

A política de transporte estabelecida pelo Ministério dos Transportes viabilizou a concessão de mais 2.600,0 quilômetros de rodovias federais que compõem os sete lotes leiloados em 2007 na Bolsa de Valores de São Paulo (BMF & Bovespa). O modelo de edital da concorrência ainda manteve um pouco do enfoque de programa de obras, mas já incorporou, como prioridade, a exigência do nível de serviço oferecido pela concessionária.

Hoje, a ANTT, como órgão regulador do setor, criada em 2002, quando o Programa de Concessão já estava em andamento, está mais preocupada em controlar o nível de serviço e a regularidade oferecidos do que em liberar uma obra de recapeamento da pista. A concessionária tem a obrigação de manter a rodovia num determinado nível medido por parâmetros internacionais. O tipo de obra necessária para atingir esse patamar passou a ser uma preocupação da concessionária e não mais do poder concedente. Porém, mesmo com essa mudança de conceito, as principais obras, as mais complexas, ainda estão previstas e discriminadas nos contratos assinados recentemente.

O processo de adequação do modelo de edital das concessões de rodovias também revelou uma diferença significativa nos valores das tarifas de pedágio entre a 1ª e a 2ª etapas do programa. Ao longo dos diferentes trechos concedidos da BR-116, por exemplo, o usuário paga tarifas que variam de R$ 1,50 (rodovia Régis Bittencourt que liga São Paulo a Curitiba) a R$ 8,50 (rodovia Presidente Dutra que liga São Paulo ao Rio de Janeiro). A explicação para tal disparidade é o momento econômico-financeiro em que os contratos foram definidos.

Em 1996 havia um clima de grande instabilidade, o chamado “Risco Brasil” era alto, a taxa de juros estava quase em 40% ao mês e a liquidez do mercado, muito baixa. As empresas vencedoras da concorrência teriam que alavancar o capital necessário para os investimentos iniciais e, certamente, todas essas incertezas foram embutidas no cálculo da tarifa e na remuneração do capital. Assim, em 1995, a Taxa Interna de Retorno (TIR) da concessão ficou em torno de 17% ao ano. Para os trechos concedidos em 2007, foi possível atingir uma TIR de 8% ao ano, garantindo tarifas iniciais bem mais baixas. Essa diferença ocorreu devido ao retrato da economia do país nas respectivas épocas em que foram feitas as licitações. Um novo modelo de Edital com a ampliação da competitividade entre os licitantes também teve influência significativa.

A última licitação ocorreu em 2009 (trechos das BRs-116 e 324 na Bahia) e vinculou de forma ainda mais efetiva a realização das obras principais e a manutenção ao nível de serviço. Por exemplo, se há previsão de obra de duplicação, em vez do contrato marcar data para a execução, ela só será autorizada pelo órgão regulador quando o volume de tráfego do trecho atingir um patamar que justifique, tecnicamente, a ampliação da capacidade da via.

“A mudança de conceito é fruto de um aprendizado. Deixar de incluir obras na concessão e cobrar serviços da concessionária é uma mudança de conceito. O bom serviço é resultado de uma boa obra. Mas se cobrarmos somente a execução da obra, não necessariamente teremos um bom serviço”.

Para os próximos trechos rodoviários a serem concedidos, mais uma inovação está sendo proposta pelo Poder Concedente: a realização de reuniões que antecedem a licitação, similares a uma Consulta Pública, pretendem captar os anseios da população, empresas e órgãos de governo com relação à concessão e ao pagamento de pedágio na região de influência da rodovia. É o caso da BR-101, no Espírito Santo. A grande expectativa da população capixaba é, na verdade, a duplicação da BR-101 em toda sua extensão no Estado. Eles vêem na concessão um instrumento mais ágil para realizar uma obra desse porte.

A ANTT fez um estudo técnico e mostrou à população a situação atual do tráfego e a expectativa de crescimento, deixando claro que a duplicação, quando a demanda justificar, teria um prazo a ser cumprido. Também foi possível explicar que a duplicação pode ter duas motivações: por  necessidade d e tráfego  ou por indução de desenvolvimento. Ou seja, duplica-se a rodovia, melhora-se a infra-estrutura e cria-se uma nova plataforma para negócios, para a instalação de empresas, etc. Essa nova infraestrutura atrai demanda para a rodovia duplicada. A decisão na verdade é da sociedade. É essa visão que se pretende ter antes da definição do mo delo de concessão de uma determinada rodovia: a vontade da sociedade.

Desempenho das Concessões

Ao fazer uma avaliação do andamento do Programa Federal de Concessões, às vésperas de completar 15 anos de sua implantação, Mário Mondolfo sugere que a nenhuma concessão pode ser conferida nota 10: “Sempre há o que melhorar, principalmente no quesito Operação da Rodovia”.

Apesar de todas as concessionárias do Programa Federal cumprirem as cláusulas contratuais, muitos problemas que não existiam no início da concessão e surgiram com o passar dos anos, principalmente em função de aumento no volume de tráfego, podem ser resolvidos com intervenções pontuais de operação e gerenciamento das rodovias. Essa é uma das maneiras de evitar a inclusão imediata de novas obras que poderiam encarecer a tarifa. Alterações de pequenos acessos, inversão de faixas em horários estratégicos e implantação de pistas reversíveis ajudam muito a resolver conflitos de tráfego em zonas muito povoadas, por exemplo. O mesmo princípio se aplica a muitos outros problemas que podem surgir no gerenciamento de qualquer rodovia.

“Estamos incentivando esse tipo de ação. São soluções que não demandam muitos recursos e proporcionam um conforto maior e imediato para o usuário. Estamos criando uma nova cultura junto às concessionárias”.

Com relação aos últimos trechos rodoviários concedidos em 2008 e que agora completam um ano de operação, o Superintendente da ANTT, que está à frente da regulação e fiscalização dos novos contratos, considera que as rodovias já melhoraram muito e que os prazos estão sendo cumpridos pelas concessionárias, apesar da necessidade de pequenos ajustes nos cronogramas. Ele explica que "obras pesadas não são viáveis antes do segundo ou terceiro ano da concessão. Não há tempo hábil para a elaboração dos projetos, obtenção das licenças ambientais efetivação das desapropriações e a sua execução. As novas concessionárias estão aprendendo tanto quanto nós, mas de uma maneira geral, estamos tendo um retorno razoável, dentro do esperado".

Segundo Mondolfo, o número de acidentes já diminuiu, mas estatísticas de acidentes serão mais confiáveis em 2010. "Depois do segundo ano de operação já é possível começar a comparar os resultados."

“Se tivéssemos que definir uma meta, seria a redução do índice de acidentes e de mortes nas rodovias. Esse é o objetivo principal que precisamos perseguir. Mas só poderemos estabelecer metas quando conhecermos as primeiras estatísticas e isso só será possível em 2010”.

Experiência nos Estados

Existe um erro de avaliação cometido, com freqüência, principalmente pelos usuários das rodovias: comparar valores de tarifas das diferentes concessões. Já foram explicadas aqui as razões da disparidade de valores dentro do Programa Federal de Concessão justificada pelas circunstâncias econômico-financeiras do país em que cada contrato foi assinado. Se formos comparar os valores de tarifas entre modelos diferentes de concessão, as disparidades serão ainda maiores.

É fundamental esclarecer que cada Estado adota um determinado modelo de edital para a concessão de rodovias, de acordo com os objetivos a serem alcançados com a licitação. Esse conjunto de regras e exigências peculiares de cada programa interfere diretamente no valor final da tarifa.

O modelo adotado pelo Estado de São Paulo, na sua primeira etapa por exemplo, é muito parecido com o Federal, porém, exige o pagamento de outorga pela concessionária. É fixada uma tarifa inicial de pedágio e vence a licitação quem oferece a maior outorga para o Estado. Em São Paulo a receita da outorga vai diretamente para o Departamento de Estradas de Rodagem (DER/SP) e incrementa o custeio das demais rodovias estaduais que não estão concedidas. Essa foi a solução encontrada pelos paulistas para manter toda a malha viária do Estado em boas condições de trafegabilidade e não só a malha concedida.

No modelo Federal o critério para estabelecer a tarifa é o de quem oferece o menor valor, sem o pagamento de outorga. A União optou por esse modelo para garantir uma tarifa mais baixa, pois, quando há pagamento de outorga, esse valor é embutido na conta da tarifa fazendo com que ela suba.

Os outros dois modelos adotados pelos estados do Paraná e do Rio Grande do Sul utilizam a tarifa inicial fixada pelo Poder Concedente, não exige pagamento de outorga, mas vence a licitação a proponente que oferecer ao Estado a conservação da maior quilometragem de rodovias estaduais, a partir de um trecho piloto estabelecido no edital. Foi a forma encontrada pelos dois estados de desonerar os cofres públicos com relação à manutenção e conservação da malha viária estadual. Cabe ressaltar que, apesar de estar em pleno funcionamento, esse modelo, desde a sua implantação, sempre foi polêmico e até hoje gera inúmeras demandas judiciais entre Poder Concedente e Concessionárias.

Por que e quando devemos pagar pedágio?

Para garantir a manutenção e conservação das rodovias, o Poder Público Federal conta com recursos dos impostos pagos por todos os cidadãos, independente de utilizarem ou não toda a malha rodoviária do país. Pode-se dizer, então, que o pagamento de pedágio é uma forma democrática, justa e “inteligente” de fazer com que apenas o usuário que realmente utiliza determinada via pague pela sua manutenção.

Como a receita do pedágio é um benefício revertido diretamente à rodovia e, conseqüentemente aos seus usuários, a desoneração do Poder Executivo que deixa de investir em obras caras de manutenção torna possível a aplicação desse recurso na área social, por exemplo, essa sim, utilizada por todos os brasileiros.

E para avaliar a necessidade e a viabilidade de se cobrar pedágio para manter uma rodovia a ANTT já começou a utilizar metodologias comuns no universo da Engenharia aplicadas à execução de determinadas obras de grande porte. A primeira pergunta é: Qual o ganho real com a realização da concessão? Pergunta para a qual a resposta pode ser economia de tempo, redução de acidentes, redução de gasto com combustível, diminuição da poluição em função de uma maior velocidade dos veículos, entre uma série de outros fatores possíveis. Isso tudo é medido e calculado em cifras que revelam o retorno financeiro da concessão e das obras contratadas. Organismos internacionais como o Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), utilizam essa medição e só financiam obras com retorno social garantido acima de 25% do valor investido.

A experiência federal mostra que a aceitação da cobrança do pedágio, pela população diretamente atingida pelas concessões, é um processo natural que ocorre logo após as primeiras obras realizadas. Segundo Mário Mondolfo, “existe uma resistência imediata, mas na medida em que as obras são concretizadas e a população começa a usufruir os benefícios, frutos do pagamento da tarifa, a cultura do pedágio é incorporada e devidamente valorizada. Isso já acontece em São Paulo e começa a se tornar uma realidade em Santa Catarina, onde os primeiros pedágios entraram em funcionamento em meados de 2008”.

A ANTT se prepara, agora, para implantar mais um instrumento que deverá estreitar sua relação com os usuários das rodovias. Trata-se da contratação de uma pesquisa para verificar o nível de satisfação do usuário que será feita periodicamente com o objetivo de identificar possíveis falhas, necessidades e demandas imprevistas que possam surgir ao longo do prazo da concessão.

A relação mais próxima com o usuário, aliada à modernização que vem sendo implantada no Programa Federal de Concessão de Rodovias, com a avaliação do desempenho das concessionárias focado no nível dos serviços e a adoção do modelo de gestão da malha concedida identificado como “Rodovias Inteligentes”, a ANTT chega cada vez mais perto de seu maior objetivo que é a relação mais harmoniosa possível entre Poder Concedente (União), concessionárias e usuários