A EVOLUÇÃO DA REGULAÇÃO NAS RODOVIAS FEDERAIS CONCEDIDAS

André Roriz de Castro Barbo
Diógenes Eustáquio Rezende Correia
Elisia Teresinha Engelmann
Érico Reis Guzen
Gustavo de Almeida Gois
Mírian Ramos Quebaud
Murshed Menezes Ali
Natália Marcassa de Souza
Stéphane Quebaud
Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT

A concessão de rodovias com cobrança de pedágio garante o investimento e a manutenção constantes, necessários em trechos rodoviários estratégicos para o desenvolvimento da infraestrutura do país. Neste sentido, em 1993 deu-se início ao Programa de Concessões de Rodovias Federais. Ao longo dos anos a regulação deste setor foi se consolidando no país. As experiências adquiridas com as primeiras concessões se refletem nos novos contratos firmados e nos estudos em realização. Este artigo aborda a evolução na regulação nas rodovias federais concedidas, apresentando as inovações nos modelos de contrato e as perspectivas para novos estudos.

The process of road concession and toll charge enables the investments and maintenance of main road segments which play an important role in the country’s infrastructure development. Therefore, in 1993 the Federal Road Concession Program was established. Regulation in this sector has been consolidating through the years. The experiences acquired along the process can be seen in recent contracts and studies. This paper approaches the development of regulation in federal toll roads concessions, presenting the innovations on contract models and the perspectives for future studies.

1. HISTÓRICO DAS CONCESSÕES DE RODOVIAS FEDERAIS NO BRASIL

A cobrança de pedágio em rodovias federais é anterior à utilização do processo de concessão. A Rodovia Presidente Dutra, que liga o Rio de Janeiro a São Paulo, a Freeway entre Porto Alegre e Osório e a Ponte Rio-Niterói foram as primeiras rodovias federais a cobrar pedágio sob a administração do Departamento Nacional de Estradas e Rodagem – DNER, no final da década de 60 e início da década de 70.

Somente em 1993 deu-se início ao Programa de Concessões de Rodovias Federais. O programa foi criado pela Portaria Ministerial nº 10/93, posteriormente modificada pelas portarias 246/94, 824/94 e 214/95. Esta portaria deu origem a um Grupo de Trabalho cuja finalidade era estudar a possibilidade de conceder à iniciativa privada a exploração de cerca de 30% dos 52.000 km de rodovias federais pavimentadas, além de estabelecer os procedimentos para sua licitação.

Inicialmente, foram analisados 18.059 km de rodovias, dos quais 11.191 km foram considerados viáveis para concessão e 6.868 km viáveis somente para a concessão dos serviços de manutenção. Foram definidas duas etapas do programa. A primeira teve início em 1995, quando foram concedidos à iniciativa privada quatro trechos de rodovias federais e a Ponte Rio-Niterói, totalizando 858,6 km. O modelo adotado foi o de Reabilitação-Operação-Transferência (Rehabilitate Operate Transfer – ROT), que contempla investimentos em ampliação e melhoramentos, e posterior operação e manutenção.

O objetivo principal do programa era a redução dos custos públicos e a diminuição do papel do Estado provedor. Para isso fazia-se necessário o repasse ao setor privado de atividades que poderiam ser mais bem geridas por ele. No entanto, o programa carecia de legislação que regulamentasse esta transferência. As leis no 8.987/95, nº 9.074/95 e no 9.277/96 consolidaram o embasamento jurídico necessário para a implantação do programa.

A promulgação da Lei nº 9.277/96 (denominada Lei das Delegações), criou a possibilidade de estados, municípios e o Distrito Federal solicitarem a delegação de trechos de rodovias federais para incluí-los em seus Programas de Concessão de Rodovias. A Portaria nº 368/96, do Ministério dos Transportes, estabeleceu os procedimentos para a delegação de rodovias federais aos estados dentre outras definições.

Em 1997 e 1998 inclui-se no programa de concessões federais trechos que estavam em obras de duplicação, como o da BR-381/MG/SP, entre Belo Horizonte e São Paulo, e todo o corredor formado pelas rodovias BR-116/SP/PR, BR-376/PR e BR-101/SC, entre São Paulo, Curitiba e Florianópolis. No mesmo período foram excluídos do programa outros trechos, que eram objeto de restauração e ampliação de capacidade.

Entre 1996 e 1998 foram assinados Convênios de Delegação com os estados do Rio Grande do Sul, Paraná, Santa Catarina e Minas Gerais, que também deram início aos seus programas de concessões.

Face às dificuldades para implementação dos programas estaduais, a Resolução nº 8, de 5 de abril de 2000, do Conselho Nacional de Desestatização – CND, recomendou "a revisão do Programa de Delegação de Rodovias Federais, de que trata a Lei nº 9.277/96", e autorizou o Ministério dos Transportes a "adotar medidas necessárias à unificação da política de concessões rodoviárias".

A concessão de rodovias com cobrança de pedágio garante o investimento e a manutenção constante necessária em trechos rodoviários estratégicos para o desenvolvimento da infraestrutura do país. Essas rodovias possuem um fluxo intenso de veículos e, consequentemente, com um desgaste rápido do pavimento, que nem sempre pode ser recuperado com recursos públicos. Além da manutenção, as concessionárias também prestam serviços de atendimento aos usuários, em especial, o atendimento médico de emergência em acidentes e o serviço de guincho para veículos avariados na rodovia.

Com a promulgação da Lei no 10.233, de 5 de junho de 2001, foram criados a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, e foi extinto o DNER. Nesse contexto, o papel da regulação do setor de transportes terrestres, incluindo a regulação dos contratos das rodovias federais concedidas passou a ser exercido pela ANTT.

Em 2002, o Pólo Rodoviário de Pelotas, inicialmente constante do Programa de Concessões do Estado do Rio Grande do Sul, passou a integrar o quadro de concessões de rodovias federais concedidas. Ao passar para a esfera federal, o respectivo contrato de concessão foi objeto de termo aditivo, ampliando sua extensão de 551,5 km para 623,8 km, com a inclusão do segmento da BR-116/RS até o município de Jaguarão. Após a inclusão do pólo, a ANTT passou a regular um total de 1.482,4 km de rodovias, detalhados na Figura 1.

Figura 1 – Rodovias da 1ª Etapa do Programa de Concessões

Apesar de a ANTT ter a atribuição de regular o setor de transportes terrestres, os estudos necessários para a licitação das Concessões de Rodovias Federais eram realizados pelo Ministério dos Transportes. Somente em 2005 a Agência assumiu a condução desses estudos. Em fevereiro de 2006, foram publicados os editais do leilão de sete lotes de rodovias federais, integrantes da 2ª Etapa - Fase I do Programa de Concessões Rodoviárias, ilustrados na Figura 2.

Figura 2 – Rodovias da 2ª Etapa do Programa de Concessões – Fase 1

Em 2008 foi colocado em licitação o edital do trecho compreendido pelas rodovias BR-116/BA e BR-324/BA (Figura 3), integrante da 2ª Etapa – Fase II do Programa de Concessões, cujo contrato foi assinado em 3 de setembro de 20096.

Figura 3 – Rodovias da 2ª Etapa do Programa de Concessões – Fase 2

Atualmente encontra-se em processo pré-leilão a 3ª Etapa – Fase I, abrangendo as rodovias BR-040/DF/GO/MG, BR-116/MG e BR-381/MG, com previsão de publicação de edital ainda para o ano de 2010, totalizando uma extensão de 2.055 km, conforme apresentado na Figura 4.

Figura 4 – Rodovias da 3ª Etapa do Programa de Concessões – Fase 1

Além desses trechos, estão em processo de finalização os estudos de viabilidade técnico-econômica da 3ª Etapa - Fase II, abrangendo as rodovias BR-101/ES, BR-101/BA e BR-470/SC, totalizando uma extensão de 1.608 km, conforme apresentado na Figura 5.

Figura 5 – Rodovias em estudo para a 3ª Etapa do Programa de Concessões – Fase 2

2. AS ETAPAS DE CONCESSÃO DE RODOVIAS FEDERAIS

Para melhor entender as diferenças entres as etapas de concessão de rodovias federais no Brasil, vale salientar o momento econômico do país. A União assumiu o papel de desenvolver a infraestrutura básica durante longo tempo, desde a criação do Estado Novo. A construção de grande parte da malha rodoviária pavimentada a partir da década de 50 foi possível por meio da utilização dos recursos tributários direcionados, por força de lei, ao financiamento de rodovias. Parcela significativa das rodovias brasileiras foi construída através dos recursos do Fundo Rodoviário Nacional (FRN), criado em 1945 (Benjamin, 2006).

Posteriormente, com o fim da vinculação dos tributos à infraestrutura rodoviária, iniciado com o crescente comprometimento do FRN com outras áreas do governo, e consumado pela constituição de 1988, iniciou-se o processo de deterioração da malha do país (Duarte, 2009). Como consequência, o programa de concessões brasileiro ganhou incentivadores, uma vez que experiências internacionais iniciadas na década de 70 se firmaram como tendência na pauta de organismos multilaterais de financiamento ao desenvolvimento (Santos et al., 2006). No entanto, a apropriação dessa experiência se deu de forma acelerada no Brasil, não sendo possível a maturação de uma estratégia eficaz de preparação das instituições públicas à nova realidade.

Em meio a esse contexto, o processo de concessão de rodovias vem se aprimorando ao longo dos anos. Atualmente, os modelos de contrato e edital em estudo para a 3ª Etapa do programa de concessões rodoviárias, apesar de ainda trazer premissas da 1ª Etapa, incorporam inovações provindas da experiência adquirida na regulação do setor ao longo dos anos.

2.1. Premissas Mantidas

Apesar da evolução observada nos últimos contratos de concessão rodoviária no Brasil, algumas premissas são mantidas, como o prazo de concessão. A Lei das Delegações (9.277/96) autoriza o prazo de até 25 anos, prorrogável por igual período. Com exceção dos contratos de concessão firmados com as concessionárias Concepa e Ponte, que possuem prazo de 20 anos, todos os demais possuem prazo de 25 anos.

O modelo de concessão adotado, como já mencionado anteriormente, é o de Reabilitação-Operação-Transferência (Rehabilitate Operate Transfer – ROT), em todas as concessões federais, as rodovias já haviam sido construídas. Assim, o objeto das concessões rodoviárias federais é a exploração da infraestrutura e da prestação de serviços públicos e obras, abrangendo a execução dos serviços de recuperação, manutenção, monitoração, conservação, operação, ampliação, melhorias e exploração.

Com relação às características de tráfego das rodovias, pode-se verificar que todas possuem Volumes Diários Médios – VDM elevados, acima de 8.000, em geral. A política ministerial, até o momento, vem sendo de conceder apenas trechos viáveis economicamente, sem a necessidade de subsídios governamentais.

No que se refere à distribuição de riscos, a concessionária assume integral responsabilidade por todos os riscos inerentes à concessão e pelo risco de tráfego, bem como pelo risco dos valores dos quantitativos. No que tange ao risco de tráfego, neste inclui-se o risco de redução do volume de tráfego previsto originalmente na sua proposta econômica. Isso significa que, sob hipótese alguma, a concessionária poderá pleitear reequilíbrio econômico-financeiro do contrato em decorrência de frustração do tráfego da proposta de concessão. Em relação aos riscos dos valores dos quantitativos, nestes incluem-se os valores previstos para execução do programa de exploração da rodovia, e o aumento no valor das matérias primas não enseja reequilíbrio econômico-financeiro.

Uma das premissas fundamentais de todos os contratos de concessão de rodovias federais é a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Essa manutenção é feita por meio do equilíbrio entre os encargos da concessionária e as receitas da concessão, expresso no valor da Tarifa Básica de Pedágio – TBP, determinado na proposta econômica vencedora do leilão. Assim, por meio do mecanismo da revisão da TBP contratual, realizado sempre na ocasião do reajuste anual da tarifa, as possíveis alterações previstas contratualmente nos encargos da concessionária, ou nas receitas da concessão, são analisados e expressos no valor da TBP. O meio de manutenção do equilíbrio é a conservação da Taxa Interna de Retorno – TIR da proposta de concessão.

2.2. Evolução do Mecanismo de Regulação

2.2.1. Tarifa

A principal diferença para o usuário das rodovias federais concedidas a partir da 2ª Etapa do programa de concessões foi a tarifa cobrada. Muitos usuários questionam porque as concessões, a partir da 2ª etapa, possuem tarifas mais baixas. O primeiro motivo é a estabilidade econômica. A 1ª Etapa do programa foi feita em um momento econômico com instabilidade monetária e altos índices de inflação no país. A Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) era de 25%, e o risco-país, de 900 pontos. É natural que, por consequência, a TIR dessas concessões tenha sido alta. À época do leilão da 2ª Etapa, a situação econômica do país era outra, com uma moeda mais estável e com substancial redução dos juros e boa liquidez financeira, fazendo com que sobrassem recursos para investimento no mercado.

Além disso, ainda havia o risco regulatório. A legislação era recente e a regulação do setor estava associada à política governamental vigente. Não existia uma Agência Reguladora do setor. Temia-se que os governos estaduais e federal interviessem unilateralmente nos contratos. Posteriormente, já no início dos anos 2000, houve um aperfeiçoamento da legislação regulatória e a criação de uma autarquia específica para gerir as rodovias federais concedidas, no caso a ANTT. Com mais esse fato, houve a diminuição do risco regulatório, pois a partir daquele momento os investidores perceberam que as regras eram claras e não mudariam com eventuais mudanças de governo.

Apesar de todos esses fatores, que influenciaram diretamente na formação das tarifas praticadas nas novas concessões, é importante deixar claro que não cabe comparação entre os preços iniciais apresentados a partir da 2ª Etapa do programa com os praticados pelas concessionárias da 1ª Etapa. Isso é fato, haja vista que as tarifas de pedágio em vigor nas rodovias da 1ª Etapa trazem a carga de inúmeros investimentos adicionais realizados ao longo dos anos, tendo sido incorporados por meio de diversas revisões e reequilíbrios econômico-financeiros.

Não foram somente os fatores econômicos que influenciaram as tarifas praticadas pelas concessionárias. Há também o fator financeiro: nas concessões da 1ª Etapa a tarifa é reajustada anualmente de acordo com uma fórmula baseada na variação ponderada de índices de reajuste relativos aos principais componentes de custos setoriais experimentados pelas concessionárias na execução de suas atividades. Para os contratos a partir da 2ª Etapa de concessões, por outro lado, foi considerado o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA. A utilização do IPCA para os reajustes anuais permite uma situação mais equilibrada entre a variação do custo de vida do usuário e a tarifa de pedágio.

A flexibilização das condições de habilitação nos certames licitatórios – de modo a propiciar maior número de participantes – é outro fator importante na redução tarifária, uma vez que possibilita maior concorrência no momento da licitação dos lotes.

2.2.2. Regulação por Parâmetros de Desempenho

Nos contratos firmados na 1ª Etapa de concessões, os investimentos não são definidos a preços globais. Além disso, as obras de ampliação de capacidade das concessões foram inicialmente definidas sem previsão contratual de adequação às necessidades futuras da rodovia, sendo definidas de maneira estática. Assim, as alterações necessárias ao cronograma de investimentos, por conta de inserções de obras para adequar a capacidade da rodovia a sua realidade ao longo dos anos, geraram revisões da TBP.

Na 2ª Etapa – Fase 1 do programa de concessões, os investimentos são definidos a preços globais e as quantidades passam a ser risco da concessionária, não somente o valor. Foi instituído o conceito de obras obrigatórias e não obrigatórias. Obras obrigatórias são aquelas cujas datas de conclusão ou implantação devem ocorrer no ano determinado pela ANTT no edital de licitação e no Programa de Exploração Rodoviária – PER. As obras e serviços não obrigatórios, relativos à recuperação, manutenção, conservação e operação do sistema rodoviário, devem respeitar os parâmetros mínimos de qualidade estabelecidos no PER. Dessa forma, foi também inserido no PER o conceito de parâmetro de desempenho, que define as especificações e os indicadores de avaliação dos padrões requeridos, ou seja, a qualidade dos serviços e obras. As obras não obrigatórias devem ser efetuadas sempre que houver necessidade para se manter os parâmetros de desempenho estabelecidos.

A combinação desses conceitos no processo de regulação permite que a Agência realize uma fiscalização mais eficiente, baseada em critérios pré-definidos de qualidade – os parâmetros de desempenho. Além disso, à exceção das obras obrigatórias, os investimentos são realizados apenas quando as condições da rodovia exigem. Isso facilita, inclusive, a busca de soluções mais adequadas ao estágio tecnológico da ocasião, e não geram pleito de reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos.

A 2ª Etapa – Fase 2 de concessões inaugurou ainda o conceito de obra condicionada ao volume de tráfego, para investimentos em ampliação de capacidade da rodovia. Essas obras só são realizadas quando a rodovia atinge um nível de serviço limite previamente determinado em contrato, não gerando, portanto, pleito de reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos.

Tanto na 1ª Etapa quanto na 2ª Etapa de concessões a não realização das obras obrigatórias pela concessionária no ano previsto, além de fundamentar multa, enseja o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, reduzindo a tarifa. Porém há a dificuldade de aplicar o mesmo mecanismo para as obras não obrigatórias, dado que estas não possuem uma quantidade pré-definida nos contratos de concessão.

Na 2ª Etapa – Fase 2 do programa visando ao aperfeiçoamento do mecanismo de reequilíbrio dos contratos foi estabelecido o desconto de reequilíbrio. Este mecanismo busca reequilibrar o contrato de concessão quando há o descumprimento dos parâmetros de desempenho, previstos para as obras não-obrigatórias, além da multa prevista como nas demais etapas de concessão. A cada ano o resultado da avaliação de desempenho determinará o desconto de reequilíbrio para o respectivo ano. O percentual do desconto de reequilíbrio de cada ano será deduzido da TBP. Por meio deste mecanismo, não somente a concessionária é penalizada pelo não cumprimento do contrato, como o usuário da concessão é também beneficiado com uma tarifa condizendo com o serviço oferecido.

2.2.3. Fluxo de Caixa Marginal

Conforme já mencionado, os contratos de concessão da 1ª Etapa foram assinados em meio a uma realidade econômica de instabilidade monetária e altos índices de inflação. Assim, pode-se considerar que a TIR desses contratos são altas quando comparadas com o mercado atual, mas são condizentes com a remuneração da proposta econômica vencedora do leilão. Esse fato gera uma distorção no equilíbrio econômico-financeiro, pela inserção de novas obras ou serviços, não previstos na proposta econômica vencedora do leilão. Por exemplo, a inserção de obras novas dentro do PER da rodovia altera os encargos da concessionária, gerando a necessidade de uma revisão tarifária. A concessionária tem então sua tarifa alterada pela inserção de uma obra, sendo remunerada pela mesma taxa do início do contrato, desconsiderada a realidade econômica do momento da revisão. Essa diferença entre a realidade econômica considerada na assinatura do contrato e a do momento da revisão pode prejudicar ora o usuário, ora a concessionária.

Para minimizar essas distorções, foi incluído no contrato da 2ª Etapa – Fase 2, que na hipótese de inclusão de novos investimentos no contrato, entendidos como quaisquer obras ou serviços não constantes do PER, a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro acontece por meio da consideração de Fluxo de Caixa Marginal.

O fluxo de caixa em questão é projetado em razão do evento que ensejou a recomposição, considerando os fluxos dos dispêndios marginais resultantes deste evento e os fluxos das receitas marginais necessárias para a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro. O Fluxo de Caixa Marginal considera a seguinte fórmula para determinação da TIR do evento:

onde:

(i) π equivale à meta para a inflação fixada pelo Conselho Monetário Nacional para o ano em que ocorreu a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, e
(ii) TJLP corresponde ao valor vigente da Taxa de Juros de Longo Prazo na data da recomposição do equilíbrio econômico-financeiro.

Para fins de determinação dos fluxos dos dispêndios marginais, são utilizados critérios de mercado para estimar o valor dos investimentos, custos e despesas resultantes do evento que deu causa ao reequilíbrio. Os volumes de tráfego considerados são livres de risco, caracterizados pelos valores reais observados.

3 NOVOS CONTRATOS

Atualmente, o processo para concessão da 3ª Etapa – Fase 1 encontra-se em andamento, com previsão de publicação para o ano de 2010. As premissas já adotadas nos contratos da 2ª Etapa se mantêm para a 3ª Etapa – Fase 1. No entanto, novos mecanismos estão sendo estudados para incorporação nos contratos da 3ª Etapa.

3.1. Trabalhos Iniciais

Uma das questões abordada nesses estudos é a flexibilização do prazo estipulado para a realização dos Trabalhos Iniciais na rodovia concedida. Inicialmente, os Trabalhos Iniciais foram concebidos de modo que, previamente à cobrança da tarifa de pedágio, fossem executadas obras e prestados serviços de melhoria geral das rodovias do lote rodoviário, objetivando as questões de segurança e conforto. Para que essas obras fossem realizadas, era estipulado um prazo de 6 meses. Após a aprovação dos Trabalhos Iniciais por parte da ANTT era autorizada a cobrança nas praças de pedágio.

No entanto, no início de uma concessão, existem trâmites relacionados à desapropriação, transferência de ativos, liberação ambiental que, porventura, podem atrasar o início dos trabalhos iniciais. A concessionária não possui incentivo, ainda, para o cumprimento do prazo de 6 meses, uma vez que o impacto do seu atraso só é incorporado no momento da revisão da tarifa, um ano após o início da cobrança de pedágio.

Neste sentido, para os próximos contratos, o prazo para a realização dos Trabalhos Iniciais continuará de 6 meses com possibilidade de aprovação para até um ano sem o reequilíbrio econômico-financeiro. Ou seja, caso a concessionária se antecipe e consiga a finalização dos trabalhos iniciais antes dos 6 meses, poderá ser iniciada a cobrança de pedágio sem incorporação desse impacto na tarifa a ser cobrada. Desta forma a concessionária tem incentivo para o término dos trabalhos iniciais. Da mesma maneira, se a concessionária não terminar os Trabalhos Iniciais em 6 meses, não será, da mesma forma, reequilibrado o contrato, tendo a concessionária a penalização do pedágio não cobrado no período previsto. Outra medida adotada neste sentido foi fixar, em até 30 dias a contar da publicação do extrato do contrato no Diário Oficial da União – D.O.U., o prazo para a transferência do sistema rodoviário e dos bens da concessão para a concessionária. Dessa forma, a ANTT espera minimizar os trabalhos burocráticos e impacto tarifário provindo dos atrasos de abertura das praças de pedágio.

3.2. Receitas Extraordinárias

O contrato de concessão conceitua receitas alternativas (extraordinárias) como sendo quaisquer receitas da concessionária não advindas do recebimento de pedágio ou de aplicações financeiras, sejam elas direta ou indiretamente provenientes de atividades vinculadas à exploração da rodovia, das suas faixas marginais, acessos ou áreas de serviço e lazer, inclusive decorrentes de publicidade. Segundo os contratos e as resoluções da ANTT nº 675/2004 e a nº 2552/2008, a concessionária terá direito à apropriação dos custos diretos associados, desde que comprovados junto a ANTT, e a 15% das receitas alternativas a título de ressarcimento dos custos administrativos.

O fato é que como as concessionárias não têm ganhos significativos com receitas alternativas, não se sentem incentivadas a procurar novas fontes de receita. Enquanto algumas concessões possuem verba de receita alternativa na média anual de R$1.270.000,00 (concessionária Ponte) e R$545.845,00 (concessionária Concepa) com média de desconto na tarifa de 0,52% e 0,26% respectivamente, outras não chegam a um valor médio de R$ 5.000,00 com descontos mínimos. O objetivo de diminuir o valor da tarifa com a utilização de receitas extraordinárias não é eficientemente alcançado.

A Figura 6 a seguir mostra o desconto na Tarifa Básica de Pedágio ao longo do tempo pela utilização das receitas alternativas pelas concessões da 1ª Etapa do programa. Pode-se verificar que mesmo os melhores resultados da utilização deste mecanismo ainda se mostram pouco satisfatórios com descontos de no máximo 0,64%, como no caso da concessionária Ponte.

Figura 6 – Desconto na TBP em razão da reversão à modicidade das receitas extraordinárias

Para incentivar a concessionária a utilizar o recurso das receitas extraordinárias e propiciar ao usuário uma tarifa reduzida nos novos contratos de concessão, está sendo prevista uma alíquota fixa que será utilizada para desconto da tarifa teto de leilão pela receita extraordinária, como no modelo paulista de concessões rodoviárias. Sendo esse desconto fixado, caso a concessionária ganhe mais do que a proporção do desconto fixado, esse ganho reverteria como lucro para a concessão, sem desconto adicional na tarifa. Assim a empresa terá incentivo para buscar novas fontes de receita e o usuário usufruirá uma modicidade tarifária muito maior. Metas também serão estipuladas para aumento deste desconto ao longo do contrato de concessão.

3.3. Fluxo de Caixa Marginal

A adoção do fluxo de caixa marginal como forma de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão iniciou na 2ª Etapa – Fase 2 do Programa. No entanto, considerando que a taxa de desconto utilizada para determinar a tarifa-teto das concessões de rodovias é obtida pela metodologia do custo médio ponderado de capital Weighted Average Cost of Capital – WACC, com critérios específicos para determinação do custo de capital próprio e de terceiros, entende-se adequado manter a mesma metodologia para a obtenção da taxa de desconto dos fluxos de caixa marginais durante o período de concessão.

Dentre as considerações para esta proposição, destaca-se que o WACC representa um custo de oportunidade do negócio, sendo que o estabelecimento de custo de capital abaixo do nível real do custo de oportunidade pode inviabilizar economicamente os investimentos da concessão e, de outro lado, no caso da adoção da taxa de desconto acima do risco efetivamente verificado, pode-se ter uma subalocação dos níveis de eficiência produtiva.

3.3. Fluxo de Caixa Marginal

A adoção do fluxo de caixa marginal como forma de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão iniciou na 2ª Etapa – Fase 2 do Programa. No entanto, considerando que a taxa de desconto utilizada para determinar a tarifa-teto das concessões de rodovias é obtida pela metodologia do custo médio ponderado de capital Weighted Average Cost of Capital – WACC, com critérios específicos para determinação do custo de capital próprio e de terceiros, entende-se adequado manter a mesma metodologia para a obtenção da taxa de desconto dos fluxos de caixa marginais durante o período de concessão.

Dentre as considerações para esta proposição, destaca-se que o WACC representa um custo de oportunidade do negócio, sendo que o estabelecimento de custo de capital abaixo do nível real do custo de oportunidade pode inviabilizar economicamente os investimentos da concessão e, de outro lado, no caso da adoção da taxa de desconto acima do risco efetivamente verificado, pode-se ter uma subalocação dos níveis de eficiência produtiva.

3.4. Programa de Exploração da Rodovia

Em primeiro lugar, embora já constante nos PER das outras etapas, mais especificamente na 2ª Etapa, a obrigação da concessionária, no que tange ao fornecimento de relatórios e cadastros, foi reforçada, para o perfeito acompanhamento das obras e dos serviços previstos no PER, permitindo assim que esta Agência possa realizar uma fiscalização mais eficiente. Para este fim, foi estabelecida uma relação dos documentos necessários a este acompanhamento, destacando, em particular, o período dos Trabalhos Iniciais, durante o qual a concessionária deve elaborar e encaminhar à ANTT os cadastros georreferenciados dos elementos físicos da rodovia, assim como projetos, programas e outros estudos.

Em segundo lugar, apesar de não ter havido alterações significativas para os parâmetros de desempenho, há de salientar uma mudança bastante importante no que concerne à segurança viária, assunto de maior relevância quando se trata das estatísticas preocupantes observadas com acidentes de trânsito no país.

Tanto os PER da 1ª Etapa, quanto os da 2ª Etapa, mantiveram especificações técnicas equivalentes no que diz respeito ao valor de retrorrefletância para a sinalização horizontal, vertical e aérea, sendo idêntico tanto para a sinalização horizontal, quanto a vertical e aérea, embora cada uma delas apresente ordens de grandeza bem diferentes. Sendo assim, foi feita uma diferenciação entre a sinalização horizontal, vertical e aérea, adotando-se valores comparáveis aos preconizados pela norma NBR 14644 da ABNT.

Em terceiro lugar, estão descritos as obras e serviços a serem realizados no sistema rodoviário durante o prazo da concessão em todos os PERs. Em qualquer etapa da concessão, porém, pode ocorrer a necessidade de intervenções de caráter emergencial para garantir ou mesmo restabelecer os fluxos de tráfego contemplados pelo sistema rodoviário, atendendo a todas as origens e destinos previstos. A razão dessas interrupções, ou risco de, podem ter origens diversas, mas são, na maioria das vezes, decorrentes de forças da natureza.

O conceito de obras e serviços emergenciais que está se propondo para a 3ª Etapa, inexistente nos outros PER, consiste num conjunto de operações de caráter eminentemente emergencial, a serem eventualmente realizados com o objetivo de reparar, repor, reconstruir ou restaurar trechos ou estruturas do corpo estradal que tenham sido seccionados, obstruídos ou danificados por eventos extraordinários ou catastróficos, de calamidade pública, ou ainda acidentes com cargas perigosas, colocando em flagrante risco o desenvolvimento do tráfego da rodovia ou ocasionando a sua interrupção parcial ou total, ou ainda, risco iminente para a segurança dos usuários ou para a população lindeira à rodovia.

Os custos das obras e serviços emergenciais apenas poderão ser objeto de eventuais solicitações de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato mediante a ocorrência de casos fortuitos ou laudo técnico emitido por profissional ou instituição de reconhecida capacidade técnica na especialidade, atestando que o ocorrido originou-se em vício oculto.

Finalmente, sempre com a preocupação em continuamente melhorar a segurança e o conforto dos usuários da rodovia, a ANTT pretende incorporar ao PER a solicitação de um programa de redução de acidentes à concessionária, a ser apresentado em duas fases, sendo a primeira concomitante com a recuperação e a outra, de manutenção, durante o restante do período da concessão.

Deverão ser identificados segmentos com problemas de traçado, superelevação, sobrelargura, cruzamentos em nível e outros, com a apresentação de um cronograma de obras e ações para minimizá-los ou saneá-los na fase de recuperação. Deverão ser identificados os segmentos onde se fizerem necessárias barreiras, defensas e atenuadores de impacto, e apresentado um cronograma com proposta de implantação nos três primeiros anos desta mesma fase, estruturado por prioridades. As seções com travessia de pedestres deverão ser levantadas, sendo a priorização de implantação de passarelas tecnicamente fundamentada. Outras sugestões para redução de acidentes com pedestres como a implantação de calçadas, baias para pontos de ônibus e eventuais iluminações deverão ser apresentadas.

Para o acompanhamento dos resultados desse programa e a verificação da necessidade de adequação ou melhorias, deverão ser entregues anualmente relatórios de acompanhamento, contendo, no mínimo:

• As informações mensais de acidentes por trecho homogêneo considerado;
• Os trechos homogêneos/locais com a identificação dos respectivos tratamentos, bem como o mês de realização, a fim de permitir a avaliação da solução adotada e a identificação da redução dos acidentes;
• Todas as informações georreferenciadas e em mapas, a fim de se ter uma visão espacial dos acidentes e tratamentos realizados.

Ao longo do período da concessão, deverá ser realizada a monitoração dos trechos homogêneos, a fim de que sejam identificados e tratados trechos homogêneos ou locais pontuais com elevação do número de acidentes ou de sua gravidade/severidade.

3.5. Fator X

A licitação de um trecho rodoviário por meio do leilão permite que a concessionária embuta seus ganhos de escala no preço de sua tarifa. No entanto, ao longo da operação da concessão a concessionária pode conseguir ganhos de escala ainda maiores que não são repassados ao usuário. No entanto, a empresa não terá prejuízo caso não aumente seus ganhos de escala uma vez que seu fluxo de caixa já foi projetado para um determinado nível de serviço e de encargos. Neste sentido pretende-se incorporar à 3ª Etapa o mecanismo do fator X. O Fator X é um mecanismo redutor do reajuste de tarifa que permite o compartilhamento dos ganhos de produtividade das concessionárias com os usuários.

A ANATEL, por meio da Resolução no 418, de 18 de novembro de 2005, foi pioneira ao utilizar a metodologia do fator X no reajuste das tarifas das operadoras de telefonia. A metodologia foi aprimorada então pela Resolução ANATEL no 507, de 16 de julho de 2008. A metodologia aprovada pela ANATEL visa incorporar a otimização de custos, conforme previsto no Decreto 4.733/2003 e nos Contratos de Concessão por ela firmados. Nesta metodologia existe um índice único para todas as concessionárias.

Para os novos contratos de concessão a ANTT prevê a utilização do Fator X de forma a estabelecer metas de ganho de produtividade. A cada cinco anos o fator sofreria um acréscimo fixado em contrato incorporando os ganhos de produtividade e reduzindo a tarifa. Além disso, conforme se realizarem estudos de ganhos de produtividade do setor, a Agência poderia rever tais metas. A primeira proposta metodológica apresenta o Fator X conforme o Quadro 1 a seguir.

Tabela 1 – Percentuais do Fator X ao longo do período de concessão

A tarifa seria reajustada reduzindo do Índice de Reajuste da Tarifa o Fator X. Essa medida serve não só de incentivo para que a concessionária consiga ganhos de escala ao longo da concessão, como propicia ao usuário uma tarifa mais condizente com esses ganhos.

4. CONCLUSÕES

Desde o início do Programa de Concessões de Rodovias Federais, o processo regulatório vem se desenvolvendo no país. O estabelecimento do marco regulatório com legislações específicas e a criação da Agência Nacional de Transportes Terrestres, com um quadro efetivo capacitado e voltado para o trabalho especializado, foram essenciais neste processo. A consequência de todo o esforço voltado para o setor foi a evolução nos mecanismos de regulação. O Quadro 2 a seguir apresenta um resumo dos principais aspectos dessa evolução.

Tabela 2 - Resumo dos principais aspectos dessa evolução na regulação de rodovias federais

Enquanto os novos contratos já são confeccionados à luz de uma nova realidade e compatíveis com os novos mecanismos de regulação, os contratos antigos ainda se encontram defasados. Dessa forma, a ANTT vem desenvolvendo um trabalho de padronização dos contratos de concessão, com levantamento de lacunas e pontos fortes nos contratos de todas as etapas em vigor do programa de concessões. O objetivo é o estabelecimento de um modelo de contrato a ser seguido e a padronização dos demais contratos.

No Brasil, ainda é recente o processo de concessão de rodovias. O processo de evolução da regulação do setor que se iniciou é contínuo e prevalecerá ao longo do tempo. Novos estudos serão realizados dentro da experiência do setor, sempre com o intuito de melhorar as relações entre a União, o usuário da rodovia e a concessionária, garantindo um serviço adequado aos usuários.

5. BIBLIOGRAFIA

ABNT. Sinalização vertical viária – Películas – Requisitos. Norma NBR 14644. Janeiro de 2001. 7 páginas.

ANATEL, Aprova a Norma para Estabelecimento da Metodologia Simplificada para Cálculo do Fator de Transferência “X” Previsto nas Regras de Reajuste de Tarifas do Serviço Telefônico Fixo Comutado Destinado ao Uso do Público em Geral – STFC, Resolução n.º 418, de 18 de novembro de 2005

ANATEL, Metodologia para Cálculo do Fator de Transferência “X”, Resolução n.º 507, de 16 de julho de 2008

ANTT. Revisões ordinárias da Tarifa Básica de Pedágio nas concessões rodoviárias federais. Resolução nº 675, de 04 de agosto de 2004.

ANTT. Captação de receitas extraordinárias nas rodovias federais reguladas pela ANTT. Resolução nº 2.552, de 14 de fevereiro de 2008.

Benjamin, C. Avaliação crítica do programa de concessões rodoviárias no Brasil: estudo do lote 5 da segunda etapa do programa federal, Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, 2006.

Brasil, Decreto nº 4.733, de 10 de junho de 2003, Dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações e dá outras providências.

Brasil, Lei Nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências.

Brasil, Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos e dá outras providências.

Brasil, Lei nº 9.277, de 10 de maio de 1996, Autoriza a União a delegar aos municípios, estados da Federação e ao Distrito Federal a administração e exploração de rodovias e portos federais.

Brasil, Portaria nº 368/MT, de 11de setembro de 1996, Dispõe sobre delegação, pelo MT, mediante regime de autorização, aos Municípios, Estados da Federação ou ao Distrito Federal, ou a consórcio entre eles, da administração de rodovias e da exploração de trechos de rodovias ou obras rodoviárias federais.

Brasil, Portaria nº 10/MT de 1993, Cria o Programa de Concessões de Rodovias Federais e da outras providências.

Contrato de Concessão PG-154/94-00. Concessão da Exploração da Ponte Presidente Costa e Silva (Rio de Janeiro – Niterói) e respectivos acessos, integrantes da BR-101/RJ, dezembro de 1994.

Contrato de Concessão PG-137/95-00. Concessão da Exploração da Rodovia: BR-116/RJ/SP, trecho Rio de Janeiro – São Paulo, outubro de 1995.

Contrato de Concessão PG-138/95-00. Concessão da Exploração da Rodovia: BR-040/MG/RJ, trecho Juiz de Fora – Petrópolis - Rio de Janeiro (Trevo das Missões), outubro de 1995.

Contrato de Concessão PG-156/95-00. Concessão da Exploração da Rodovia: BR-116/RJ, trecho Além Paraíba/Teresópolis/Entroncamento com a BR 040/RJ, novembro de 1995.

Contrato de Concessão PG-16/97-00. Concessão da Exploração da Rodovia: BR-290/RS, trecho Osório - Porto Alegre, março de 1997.

Contrato de Concessão PJ/CD/215/98. Concessão da Exploração das Rodovias: BR-116-392-293/RS, Pólo Rodoviário de Pelotas, julho de 1998.

Contrato nº 013/00-MT de Rerratificação e Sub-rogação ao contrato PJ/CD/215/98. Concessão da Exploração das Rodovias: BR-116-392-293/RS, Pólo Rodoviário de Pelotas, maio de 2000.

Contrato de Concessão relativo ao Edital nº 001/2007. Concessão da Exploração da Rodovia: BR-116/SP/PR, trecho São Paulo – Curitiba, fevereiro de 2008.

Contrato de Concessão relativo ao Edital nº 002/2007. Concessão da Exploração da Rodovia: BR-381/MG/SP, trecho Belo Horizonte - São Paulo, fevereiro de 2008.

Contrato de Concessão relativo ao Edital nº 003/2007. Concessão da Exploração das Rodovias: BR-116/376/PR e BR-101/SC, trecho Curitiba - Florianópolis, fevereiro de 2008.

Contrato de Concessão relativo ao Edital nº 004/2007. Concessão da Exploração da Rodovia: BR-101/RJ, trecho Divisa RJ/ES – Ponte Presidente Costa e Silva, fevereiro de 2008.

Contrato de Concessão relativo ao Edital nº 005/2007. Concessão da Exploração da Rodovia: BR-153/SP, trecho Divisa MG/SP – Divisa SP/PR, fevereiro de 2008.

Contrato de Concessão relativo ao Edital nº 006/2007. Concessão da Exploração da Rodovia: BR-116/PR/SC, trecho Curitiba – Divisa SC/RS, fevereiro de 2008.

Contrato de Concessão relativo ao Edital nº 007/2007. Concessão da Exploração da Rodovia: BR-393/RJ, trecho Divisa MG/RJ – Entroncamento da BR-116 (Dutra), março de 2008.

Contrato de Concessão relativo ao Edital nº 001/2008. Concessão da Exploração das Rodovias: BR-116/324/BA e BA-526/528, trecho Divisa BA/MG - Acesso à Base Naval de Aratu, setembro de 2009.

CND. Revisão do Programa de Delegação de Rodovias Federais, de que trata a Lei nº 9.277/96, e autorização para o Ministério dos Transportes a adotar medidas necessárias à unificação da política de concessões rodoviárias. Resolução nº 8/MDICE/BNDES, de 05 de abril de 2000.

Duarte, F. M. R.. Concessão e Administração de Rodovias, Porto Alegre: Ed. Notadez, 2009.

Pires, J. C. L. e Giambiagi, F. ,Retorno dos Novos Investimentos Privados em Contextos de Incerteza: Uma Proposta de Mudança do Mecanismo de Concessão de Rodovias no Brasil, Textos para Discussão – BNDES, 2000. Disponível em http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/bf_bancos/e0001185.pdf, acessado em 02/03/09.

Santos, E. M.; Aragão, J. J. G.; Câmara, M. T.; Costa, E. J. S. C.; Aldigueri, D. R.; Yamashita, Y. Análise de desempenho em contratos de concessão rodoviária, Transporte em Transformação X/ Confederação de Pesquisa e Ensino em Transporte - Brasília –DF, 2006.