AS LIBERDADES COMERCIAIS E O TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERNACIONAL DE CARGAS NO MERCOSUL

Cynthia Bertholini Santos
Marcelo Vinaud Prado
André Dulce Gonçalves Maia
Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT

O objetivo deste artigo é lançar diretrizes para análise de uma proposta do que seriam as “liberdades da terra” aplicadas ao transporte rodoviário, no intuito de gerar subsídios técnicos para as negociações que pautam o ideal de integração do sistema de transporte terrestre no MERCOSUL. Considerações sobre os aspectos técnicos, operacionais e institucionais do transporte rodoviário são alinhadas em comparação com os conceitos das liberdades do ar. Ao se implementar o conceito de liberdades técnico comerciais, abrem-se caminhos para entendimentos mais maduros calçados em alicerces técnicos consistentes, possibilitando a mensuração dos níveis de harmonização das relações comerciais no bloco econômico.

The purpose of the present paper is to provide guidelines for the analysis of a proposal about what would "freedom of land" be when related to freight road transport in order to generate technical support for the negotiations that govern the ideal integration of that activity in MERCOSUR. Considerations on the technical, operational and institutional aspects about freight road transport are coherent when compared with the concepts of “freedom of air”. When implementing the concept of freedom technical trade, newer, more mature and solid ways of understanding can be seen, enabling the analysis of the relations levels of harmonization in that economic bloc.

1. INTRODUÇÃO

Nos últimos anos do século XX as nações do mundo buscaram de maneira mais incisiva uma maior flexibilização das suas fronteiras, principalmente em termos socioeconômicos e financeiros, uma vez que os avanços tecnológicos são disseminados e compartilhados quase instantaneamente, permitindo novas perspectivas de expansão da riqueza das nações. Estas diretrizes mundiais têm estado marcadas de forma notória na crescente internacionalização da produção e da comercialização de bens e serviços (Espírito Santo Jr. e Correia, 2006; Silva, 2009).

A conseqüência deste processo tem sido observada por meio da facilitação ao livre trânsito de mercadorias e serviços, muitas vezes transformando mercados nacionais em mercados plurinacionais ou em blocos regionais, e estes em mercados verdadeiramente mundiais (Espírito Santo Jr. e Correia, 2002).

As liberdades praticadas no transporte internacional, principalmente no transporte de bens, atuam como um termômetro do desenvolvimento e maturidade dos mercados, pois como atividade meio para todo sistema produtivo, reflete o nível de integração nas transações comerciais realizadas.

Para o transporte aéreo de pessoas e bens, estas liberdades técnicas e comerciais foram muito bem definidas na convenção de Chicago (ICAO, 1944) e desde então estabelecem parâmetros de integração desse mercado em diversos níveis, por meio de acordos bilaterais, multilaterais e de blocos econômicos, como a Comunidade Européia.

No que concerne ao Transporte Rodoviário Internacional de Cargas – TRIC, apesar da sua importância estratégica em todos os blocos econômicos, não possui um instrumento que sirva de base para mensuração da integração operacional e comercial desse mercado de serviços, tendo seus parâmetros de liberdades de atuação técnica e comercial espelhado nas chamadas “liberdades do ar” definidas para o transporte aéreo.

Porém, a associação direta dos conceitos das liberdades do ar com o modus operandi do TRIC, sem levar em conta características técnicas, operacionais e institucionais desse modo de transporte, pode gerar interpretações distorcidas da real extensão da aplicação desses conceitos. Isto porque a livre interpretação desses conceitos aumenta as chances de ocorrência de prejuízos regulatórios, bem como pode contribuir para o fomento dos custos de propriedade e de transação não previstos pelos países partes, nas relações bilaterais, tripartites e multilaterais.

Isto posto, o presente trabalho busca lançar diretrizes para análise de uma proposta do que seriam as “liberdades da terra” aplicadas ao transporte rodoviário, no intuito de gerar subsídios técnicos para as negociações que pautam o ideal de integração do sistema de transporte terrestre no MERCOSUL, conforme preconizado por Santos e Prado (2009).

Para atingir tal objetivo, uma revisão sobre o conceito das liberdades do ar é realizada, bem como do transporte rodoviário internacional de cargas e seu contexto no MERCOSUL. Considerações sobre os aspectos técnicos, operacionais e institucionais do transporte rodoviário são alinhados em comparação com os conceitos das liberdades do ar, visando gerar subsídios para o estudo do que seriam os conceitos aplicados às liberdades da terra para o TRIC no maior bloco econômico da America Latina.

2. O TRANSPORTE AÉREO INTERNACIONAL E AS LIBERDADES DO AR

A Convenção Internacional de Aviação Civil (Convenção de Chicago), realizada em 1944, é o marco da aviação comercial mundial, oportunidade em que foi determinada a padronização das regras técnicas e econômicas do transporte aéreo internacional com o objetivo de buscar a paz e a cooperação entre as nações. Logo, a padronização só seria possível se houvesse um órgão mundial para determinar e regular as regras do transporte aéreo.

Nesse sentido, a Convenção de Chicago dispôs sobre a criação da Organização Internacional de Aviação Civil – OACI, ou ICAO, como é internacionalmente conhecida (ICAO, 1944). A OACI funciona como uma espécie de agência reguladora do transporte aéreo mundial ao ditar as regras tanto no âmbito técnico quanto no econômico por meio dos dezoitos anexos da Convenção de Chicago; e das normas e práticas recomendadas (Standards and Recommended Practices - SARPs) de aplicação uniforme para todos os países signatários. Ou seja, a OACI fixa as normas mínimas a serem adotadas pelos Estados signatários da Convenção de Chicago.

Por sua vez, os Estados, representados pelo órgão regulador nacional, são responsáveis pela adaptação das normas mínimas da OACI à realidade do mercado nacional. Assim, os Estados são livres para determinarem o nível de acesso aos seus mercados por transportadores aéreos internacionais.

Logo após a Convenção de Chicago, foi criada a Associação Internacional de Transporte Aéreo (IATA) – uma organização não governamental mundial, criada em 1945, para fomentar o transporte aéreo seguro, regular e econômico; oferecer os meios para estabelecer a colaboração entre as empresas aéreas, e cooperar com a OACI e outros organismos internacionais.

A IATA objetiva o aprimoramento da segurança ao promover serviços aéreos rentáveis e seguros; o reconhecimento da importância da indústria do transporte aéreo para o desenvolvimento social e econômico do mundo; a viabilidade financeira da indústria ao otimizar os lucros e minimizar os custos; elaborar produtos e serviços que ajudam as companhias aéreas a satisfazerem as necessidades dos consumidores; a padronização e procedimentos que facilitam as operações do transporte aéreo internacional; e o apoio à indústria para identificar e articular as posições comuns da indústria (infraestrutura e congestionamento).

Na prática, a IATA é o órgão responsável pela auto-regulação do transporte aéreo internacional. A auto-regulação da IATA é elaborada em dois níveis: associação de comércio (técnica, legal, financeira, serviços de tráfego e os problemas das agências reguladoras do setor); e a coordenação de tarifas (tarifas de passageiros e carga, além das condições e seus encargos).

2.1. As liberdades do ar

Segundo OACI (1944), o direito de tráfego é um direito de acesso aos mercados que se expressam como uma especificação física ou geográfica acordada, ou uma combinação de especificações, sobre as pessoas ou objetos que são transportados por uma rota autorizada. Em outras palavras, é o direito de transportar passageiros, carga e mala postal, seja separadamente ou juntos (na mesma aeronave) tanto na forma remunerada quanto na gratuita. Estes direitos são denominados de liberdades do ar.

As liberdades do ar são dividas em duas categorias: as fundamentais e as comerciais. As liberdades fundamentais são conhecidas como   International Air Services Transit Agreement  ou Two Freedoms agreement. São abertas para todos os signatários da Convenção de Chicago, ou seja, não precisam de acordos bilaterais ou multilaterais. 

Essas liberdades são essenciais para as operações do transporte aéreo internacional porque significam o direito de sobrevôo ou de trânsito inocente e o direito de pouso técnico para reabastecimento e reparação de pane verificada na aeronave, ou seja, não há comercialização de serviços. Nestas liberdades, as receitas geradas são provenientes apenas do uso do espaço aéreo e/ou encargos aeroportuários no caso de manutenção ou abastecimento. Apesar de não haver a necessidade de tratados, o Estado poderá exercer a sua soberania ao vetar que determinada aeronave sobrevoe o seu espaço aéreo, pois uma aeronave só poderá exercer os direitos das liberdades fundamentais mediante autorização (Soutelino, 2008).

Quanto às liberdades comerciais, as mesmas dependem de acordos bilaterais ou multilaterais para entrarem em vigor. Nestes acordos, são definidos, na sua maior parte, aspectos relacionados à capacidade de transporte dos equipamentos a serem utilizados na operação; tarifas; número de operadores; vôos ocasionais, extras e de fretamento; rotas e destinos a serem operados; e outros detalhes comerciais da operação.

Aproveitando o contexto, pode-se salientar que os conceitos básicos das liberdades instituídos pela convenção de Chicago podem ser assim descritos (OACI, 1944; SILVEIRA, 2007):

Tabela 1 – Liberdades do ar

Liberdades do ar	Conceitos	Ilustração
1º	É o direito de sobrevoar o território de outro Estado, sem o direito de pousar.
2º	É o direito de fazer uma escala técnica (reabastecimento ou manutenção) no território do outro Estado contratante, sem embarcar ou desembarcar passageiros ou carga.
3º	É o direito de transportar passageiros e cargas do território do Estado de nacionalidade da aeronave para o território do outro Estado com propósito comercial.
4º	É o direito de transportar passageiros e carga do território do outro Estado contratante para o território do Estado de nacionalidade da aeronave.
5º	É o direito de transportar passageiros e carga entre o território do outro Estado contratante e o território de um terceiro Estado.
6º	É o direito de transportar passageiros e carga entre dois países passando pelo (e utilizando a infraestrutura) Estado sede do transportador.
7º	É o direito de transportar passageiros e carga entre o território do outro Estado contratante e o território de terceiro Estado, sem que haja qualquer conexão ou extensão de qualquer serviço com o Estado sede do transportador.
8º	É o direito de transportar passageiros e carga entre dois pontos no território do outro Estado desde que o serviço se origine ou termine com o Estado sede do transportador.
9º	É o direito de transportar passageiros e carga entre dois pontos no território do outro Estado contratante, sem continuar o serviço aéreo para o território do Estado de nacionalidade da aeronave.

3. O TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERNACIONAL DE CARGAS NO MERCOSUL

De acordo com a Associação Latino-Americana de Integração – ALADI, define-se o transporte internacional de carga (TIC) como a operação de transladar produtos (carga), fornecendo um serviço, por um preço denominado frete, desde o país de origem (exportador) até o país de destino (importador). O transporte internacional de carga pode ser realizado nas modalidades aérea, por água (marítima e fluvial), terrestre (rodoviária e ferroviária) ou por uma combinação de duas ou mais dessas modalidades (transporte intermodal).

A realização do transporte rodoviário de carga se conforma em normas estabelecidas em acordos internacionais sobre transporte e trânsito. Historicamente, o Brasil mantém acordos internacionais de transporte terrestre com quase todos os países da América do Sul. Sua dimensão e localização geográfica tem sido preponderante nesse sentido.

No caso do MERCOSUL, adota-se o Acordo de Transportes do Cone Sul, isto é o Acordo Sobre Transporte Internacional Terrestre – ATIT, firmado entre a Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Peru, Paraguai e Uruguai, que contempla tanto o transporte rodoviário, quanto o ferroviário. O ATIT permite a regulamentação conjunta do transporte internacional terrestre na América do Sul, possibilita a “garantia de regularidade de atendimento, bem como definições pertinentes a direitos e obrigações de usuários e transportadores” (Lopez, 2000).

Para que o transporte rodoviário internacional de carga se realize, no âmbito do MERCOSUL, faz-se necessário proceder em conformidade às normas estabelecidas nos acordos internacionais sobre transporte e trânsito internacional e nas legislações nacionais de cada país.

A integração plena de países com características tão distintas como os que compõem o MERCOSUL é de grande complexidade. As diferenças econômicas, políticas, geográficas, sociais, legais, culturais são, em muitos aspectos, obstáculos a serem vencidos para uma maior expansão econômica e a facilitação dos trâmites fronteiriços em todas as esferas (Santos e Prado, 2009).

Historicamente, entretanto, pode-se compreender o porquê ainda de tantos entraves no transporte rodoviário internacional de carga. A predominância de regimes políticos ditatoriais nos países sul-americanos por mais da metade do século XX, por exemplo, aportou aos limites fronteiriços uma importância estratégica de segurança nacional.

Embora o Acordo Sobre o Transporte Internacional Terrestre – ATIT tenha sido firmado considerando a necessidade de se adotar uma norma jurídica única que reflita os princípios essenciais acordados pelos governos signatários (ATIT, 1990), não há nessa norma um caráter de supranacionalidade. Os Estados Partes é que deverão empenhar-se no cumprimento de acordos bilaterais, visando harmonizar suas legislações, disponibilidades técnicas-operacionais, entre outras.

Nesse sentido, Barbosa (2001) indica que, com a integração acontecendo de maneira física, nos setores de transporte, energia e comunicação, principalmente, a percepção desses benefícios se dará de forma mais clara. O autor afirma, ainda, que em bloco a inserção na economia mundial é muito mais factível.

4. ASPECTOS OPERACIONAIS E INSTITUCIONAIS DO TRIC À LUZ DAS LIBERDADES DO AR

As liberdades do ar são conceitos universais já institucionalizados e amplamente utilizados para definir as relações comerciais no transporte aéreo internacional, fato não observado no transporte rodoviário, dada a inexistência de um tratado de alcance mundial para esse modo de transporte. Pode-se atribuir a alguns fatores preponderantes a inexistência de um acordo global:

• O transporte aéreo possui acesso pontual (aeroportos e aeródromos) e navegação hipoteticamente livre no espaço aéreo operacional. Nesse quesito o transporte rodoviário funciona de maneira contrária: possui acesso amplo à via de navegação (rodovias) sendo que o transporte está restrito às mesmas (infraestrutura física).
• No caso do transporte aéreo, a soberania dos países fica mais vulnerável, pois qualquer ponto da fronteira terrestre é um ponto potencial para a invasão do espaço aéreo alheio, levando os países a manter atenção redobrada quanto ao acesso das aeronaves estrangeiras. Em contrapartida, o acesso dos veículos do transporte terrestre, em principio, fica restrito aos pontos de fronteira com acesso rodoviário e autorizados ao trânsito por meio de acordo internacional, fazendo com que o controle de acesso no TRIC seja bem mais seguro e passível de controle mais rigoroso.
• O tipo de carga transportada no transporte aéreo tem características de peso, volume e valor bastante distintas das operadas no transporte rodoviário. Em se considerando ainda o TRIC, a maioria dos embarques contratados compõe cargas fechadas e com destino único (MDIC, 2009), tornando algumas características das liberdades do ar pouco aplicáveis na prática quando se trata do transporte por rodovia.

Tais fatores diminuem a necessidade de um acordo abrangente em nível mundial, corroborado ainda pelo fato de que o paradigma geográfico da fronteira terrestre simplesmente anula a necessidade desse tipo de acordo, dada a inexistência de fronteiras entre vários países.

No caso do MERCOSUL, o ATIT caracteriza as normas básicas de acesso e trânsito entre os países signatários, ficando os aspectos comerciais e operacionais passíveis de acordos bilaterais ou multilaterais.

No âmbito das liberdades essenciais, pode-se inferir que as duas primeiras liberdades do ar se fundem em uma só liberdade em se tratando do TRIC, dado que o acesso ao solo do outro país é inerente ao transporte por meio de rodovias. Ademais, a autonomia de deslocamento dos equipamentos rodoviários é muito mais restrita do que a das aeronaves em geral, o que faz com que a necessidade de paradas técnicas como reabastecimento e manutenção corretiva sejam praticamente inevitáveis.

No caso das liberdades comerciais, outro fator preponderante impede uma associação direta das liberdades do ar com as relações comerciais possíveis de serem estabelecidas no TRIC.

No que tange ao transporte aéreo, as aeronaves são equipamentos comerciais, monovolumes, e de posse e/ou propriedade de uma empresa operadora específica, permitindo, no máximo, que uma aeronave seja cedida por meio de subcontratação para uma operadora estrangeira em unidades operacionais indivisíveis.

Para o TRIC, existe a possibilidade de subcontratação de parte dos conjuntos rodantes, que são compostos em sua maioria por uma unidade de tração e implementos (reboques, semi-reboques, dentre outros), sendo possível a subcontratação com intercâmbio de tração, isto é, um conjunto rodante multinacional.

Em se considerando essa flexibilidade de uso de equipamentos previstos em acordos bilaterais ou em nível de bloco econômico, todas as liberdades comerciais precisam ser revistas à luz desse condicionante operacional.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Um dos objetivos da flexibilização e um dos novos papéis de um Estado moderno é o de procurar promover e garantir a existência de um ambiente competitivo entre as empresas existentes e as que, potencialmente, podem vir a ingressar no mercado. Na realidade, as transformações sucessivas verificadas no ambiente competitivo e a um ritmo cada vez mais crescente colocam às empresas a exigência de responder apropriadamente ao mercado, de forma a garantirem a sustentabilidade e o sucesso da sua atividade.

Face às diferenças operacionais, institucionais e geográficas entre as atividades do transporte aéreo internacional de cargas e o TRIC, faz-se necessário a adequação dos conceitos para a aplicação das liberdades do ar no transporte terrestre, com o objetivo de formalizar os aspectos técnicos e comerciais dos acordos bilaterais por meio de conceitos sólidos e inteligíveis a todos os países partes

Ao se implementar o conceito de liberdades técnico comerciais, abrem-se caminhos para entendimentos mais maduros calçados em alicerces técnicos consistentes, possibilitando a mensuração dos níveis de harmonização das relações comerciais no bloco econômico.

À vista do exposto, o presente trabalho teve por motivo principal lançar a primeira flecha na discussão sobre uma proposta do que seriam as “liberdades da terra” aplicadas ao transporte rodoviário, no intuito de gerar subsídios técnicos para as negociações que pautam o ideal de integração do sistema de transporte terrestre no MERCOSUL.

Finalmente, espera-se que este trabalho seja o início concreto e efetivo de uma ampla e detalhada discussão sobre o assunto. Recomendam-se estudos mais acurados do tema abordado, levando em conta as questões colocadas neste trabalho quanto às diferenças entre o transporte aéreo e terrestre em âmbito de operação internacional. Tais estudos propiciarão fundamentos importantes para as negociações visando à harmonização das normas e procedimentos do TRIC no âmbito do MERCOSUL.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Barbosa, R. A. Um Novo Ator Global na América do Sul. Revista Valor Econômico, São Paulo, 06 out. 2001.

Espírito Santo Jr., R. A. do e F. C. Correia. O Capital Estrangeiro nas Empresas Aéreas Brasileiras nas Óticas Jurídica, Política e Econômica. II Conferência de Financiamento, Regulação e Competição em Transportes, BNDES/COPPE/CREA-RJ/RECOPE, Rio de Janeiro, 2002.

Espírito Santo Jr., R. A. do e F. C. Correia. O Capital Estrangeiro nas Empresas Aéreas Brasileiras. Revista de Informação Legislativa do Senado Federal, A.43. nº 171. jul./set. 2006, p.233-257.

ICAO, Freedoms of the Air. Disponível em: http://www.icao.int/icao/en/trivia/freedoms_air.htm, acessado em 10 julho de 2008.

MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTERIOR - MDIC. Disponível <http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/secex/negInternacionais/acoComerciais/nomComMercosul.php>, acessado em dezembro de 2009.

Lopez, J. M. C. Os Custos Logísticos do Comércio Exterior Brasileiro. São Paulo: Aduaneiras, 2000.

Santos, C.B. e M. V. Prado. Histórico e Tendências da Harmonização do Transporte Rodoviário de Cargas no Mercosul. Revista ANTT, Ano 1, nº 1, novembro de 2009, Brasília, DF.

Silva F. C. Uma Política de Céus Abertos para o Turismo. Instituto Brasileiro de Ciências e Direito do Turismo, IBCDTur, São Paulo, Volume 04 - Nº 01 - Maio de 2006. Disponível em < http://www.ibcdtur.org.br/downloads/Uma%20pol%EDtica%20de%20c%E9us%20abertos%20para%20o%20turismo.pdf>, acessado em novembro de 2009.

Silveira, D. M. Análise dos Benefícios das Alianças Internacionais entre Empresas de Transporte Aéreo. Rio de Janeiro. COPPE/UFRJ, M.Sc., Engenharia de Transportes, 2007, Dissertação, Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPE.

Soutelino, A. L. D. Acesso Básico aos Mercados no Transporte Aéreo Internacional, Universidade Cândido Mendes, Rio de Janeiro, 2008.

Errata

Para os itens 2 e 2.1, a leitura do texto original deve ser substituída pelo que se segue. Para as referências bibliográficas, estão incluídas mais duas, adicionadas ao fim do texto.

2. O TRANSPORTE AÉREO INTERNACIONAL E AS LIBERDADES DO AR

A Convenção Internacional de Aviação Civil, também denominada de Convenção de Chicago, realizada em 1944, é considerada um importante fato histórico da aviação, objetivando a paz, a cooperação entre as nações e a padronização das regras técnicas e econômicas do transporte aéreo. Para regular tais regras foi criada a Organização Internacional de Aviação Civil – OACI, uma espécie de agência reguladora do transporte aéreo mundial (Espírito Santo Jr e Correia, 2002).

A OACI é uma agência que trabalha em conjunto com a Organização das Nações Unidas (ONU) e dispõe sobre normas e práticas a serem seguidas por todos os países signatários (ICAO, 2004).

Em 1945, surgiu a Associação Internacional de Transporte Aéreo Internacional (IATA), no intuito de estimular junto com a OACI outros organismos internacionais a promover serviços aéreos seguros e rentáveis; o apoio à indústria; a padronização e procedimentos que facilitam as operações do transporte aéreo; a viabilidade financeira da indústria ao otimizar os lucros e minimizar os custos; dentre outros (Silveira, 2007).

2.1. As liberdades do ar

A definição da palavra “liberdade” é considerada complexa, mas é relevante tecer sua semelhança com o direito de tráfego. De acordo com ICAO (2005) o direito de tráfego compreende o de transportar passageiros e/ou carga, tanto na forma remunerada quanto na gratuita.

As liberdades do ar podem ser dividas em duas categorias: as fundamentais, conhecidas como International Air Services Transit Agreement ou Two Freedoms Agreement, e as comerciais.

As fundamentais referem-se ao direito de sobrevôo e o de pouso técnico para reabastecimento e reparação de pane verificada na aeronave. As receitas geradas são provenientes de encargos aeroportuários e/ou do espaço aéreo. Quanto às liberdades comerciais, estas relacionam com aspectos de vôos ocasionais, extras e de fretamento; tarifas; etc. (Soutelino, 2008).

Aproveitando o contexto, pode-se salientar que os conceitos básicos das liberdades instituídos pela convenção de Chicago podem ser assim descritos (OACI, 1944; Silveira, 2007, Soutelino, 2008):

Referências Bibliográficas

ICAO (2004). Making an ICAO Standard. Disponível em: http://www.icao.int/icao/en/anb/mais/#1

ICAO (2005). Manual sobre Reglamentación del Transporte Aéreo Internacional. Segunda edição 2004, Núm. de pedido 9626, Montréal, Canadá, novembro de 2005. Disponível em: http://portal.aerocivil.gov.co/portal/pls/portal/!PORTAL.wwpob_page.show?_docname=8027872.PDF