Sistemas de Informações na Regulação do Transporte Ferroviário de Cargas

João Luiz Elguesabal Marinho
Luciano Kaesemodel

Para a prática de regulação há que se conhecer a fundo todos os aspectos do setor regulado. No caso do transporte ferroviário de cargas esta é uma tarefa que apresenta dificuldades maiores, pois as áreas de conhecimento envolvidas são numerosas, diversificadas e a sua execução requer muita especialização técnica. Este setor é caracterizado por investimentos fixos altos e retornos que serão compensatórios somente em longo prazo. Portanto, todas as suas operações requerem, especialmente, avaliação com cautela, prudência, considerações tecnológicas e gestão de extrema competência. Estes fatores levam a que o órgão regulador apresente características semelhantes, de forma a não prejudicar o desempenho setorial, mas introduzir incentivos para sua expansão e operação com excelência, além de coibir abusos econômicos. Com o enfoque maior de ferramenta de conhecimento, o trabalho desenvolve a utilização de sistemas de informações apropriados para regulação do setor ferroviário de carga. Primeiro, apresenta a necessidade essencial de se obter conhecimento por meio de dados consistentes; depois, caracteriza a organização e o desempenho atual do setor ferroviário de transporte de carga e, por fim, introduz uma classificação para esses sistemas de informações, com vista à sua melhor compreensão, avaliação e perspectivas futuras.

For a good regulation one must keep knowledge of all aspects of a regulated sector. Rail freight transportation present difficulties due to the numerous areas involved and in a good extent to the requirements of technical specialization. High fixed costs and long term returns are to be considered in the sector. Their operation requires specially caution, prudence, good evaluation of technologies and a competent administration. All those factors forces the regulation office to assume similar characteristics, in such a way that its actions do not disturb good performances, but introduces expansion and quality operation incentives, besides avoid economics faults. This paper develops the application of information systems dedicated to railways freight transport regulation focusing the system as a knowledge tool. First we present the needs to acquire knowledge from consistent data. Then the railway sector is characterized in terms of their actual organization and performance and, finally, it is proposed a classification for the information systems so one could acquire a better comprehension, evaluation and future perspectives of their applications.

1. Introdução

A sociedade sempre se encontra em vagarosa mutação. Nunca é a mesma em dois tempos. Nossa percepção pontual de suas variações, porém, é fraca e localizada. Entretanto, quando acumula certa força, em especial devida aos saltos tecnológicos, torna-se global e cristalina e, então, é reconhecida e se discute amplamente suas conseqüências, com reflexo, inclusive, no próprio direcionamento dos investimentos e realizações tecnológicas.

Recentemente, um tema de intenso foco mundial discutiu a legitimidade e conseqüências da divulgação de dados, informações e documentos considerados, até então, de caráter absolutamente sigiloso (WikiLeaks, 2011). Uma vez tornados públicos, acessíveis a qualquer pessoa, em qualquer lugar, incitam a que se reflita sobre ética, comportamento, confiança nos sistemas públicos e seus dirigentes. Estamos, possivelmente, vivenciando uma época de transição no relacionamento societário.

Este momento atual foi viabilizado pelas possibilidades técnicas e efetivas aplicações na produção, circulação, uso e acesso da informação. A sociedade chegou a ser nomeada, a partir de certa obra, como Sociedade da Informação (Castells, 1999). Atualmente, com a disseminação do acesso à Internet e suas aplicações em formas de redes sociais, prestação de serviços e outros, tornou-se fato corriqueiro a disponibilidade de informações, incluída em nossas atividades cotidianas e indispensáveis.

Este trabalho aborda regulação de mercados e, entre estes, o de transporte ferroviário de cargas. Partimos da hipótese de que a informação é um elemento estratégico no processo de regulação. A informação continua, hoje, como elemento essencial para as tomadas de decisões. Requer agora maior agregação ou síntese (pela quantidade disponível de dados) e fundamentalmente: qualidade, veracidade e confiabilidade.

Entre outras razões, a regulação é necessária para criar regras que atenuem efeitos da informação imperfeita no mercado, em benefício de usuários dos serviços públicos, consumidores e da sociedade. A regulação pública dos mercados constitui-se de normas e controles do Estado que afetam o funcionamento das empresas, intervindo na eficiência econômica e no bem-estar social. Ao Estado compete garantir que os prestadores de serviço público operem com segurança e qualidade, incluindo informações sobre os serviços que oferecem.

Neste sentido, a informação presta-se como ferramenta na regulação dos mercados. Se a imperfeição de informações requer regulação, os procedimentos de produção, intermediação e uso de informações podem reduzir as desigualdades entre os agentes do mercado.

São diversas as possibilidades de trato de informações: as redes sociais são formas inteligentes de criar vínculos e manter intercâmbio e divulgação; o registro de queixas através de sites na Internet pode ser ação tão efetiva quanto uma notificação formal a fiscais de órgão regulador; a troca de informações com usuários pode permitir melhor uso das condições estabelecidas nos contratos e interfere na cultura dos mercados; as pesquisas da satisfação dos usuários indicam que esta aumenta quando possuem mais informação.

Entretanto, com freqüência as fontes de informação do Estado e as demandas da sociedade não se alinham. No caso que tratamos – transporte ferroviário de cargas ‑ a participação nas decisões é restrita pelo processo de delegação e em função da complexidade do conhecimento necessário. A convocação por mais participação direta muitas vezes não é plausível, embora, pragmaticamente, pratique-se a orientação ética de que uma norma só deve pretender validade quando todos os que possam ser envolvidos por ela cheguem ou possam chegar, com pleno conhecimento de causa, a um acordo sobre sua validade, conseqüências, eficácia e eficiência dos resultados de sua aplicação.

Nossa abordagem para os sistemas de informação dedicados ao apoio à regulação do transporte ferroviário de cargas enfoca, principalmente, sua potencialidade para concentrar conhecimentos do setor, de forma a capacitar nossos agentes delegados a bem cumprir suas competências legais. De forma direta: a trazer ainda mais excelência aos trabalhos da ANTT no setor ferroviário de carga ‑ responsável por cerca de 25% da movimentação nacional e receita operacional bruta bastante superior a das concessões rodoviárias.

Inicialmente, apresentamos algumas características da regulação de setores de infraestrutura, com ênfase na importância de se certificar as informações fornecidas pelas próprias empresas concessionárias e os efeitos advindos de um conhecimento pobre do setor regulado.

O item seguinte trata da caracterização do sistema ferroviário nacional de carga, seu desempenho atual, as principais obrigações contratuais das concessionárias e os processos necessários à sua regulamentação, acompanhamento e fiscalização. São apresentados, como forma de demonstrar a complexidade das atividades, alguns aspectos técnico-operacionais que envolvem a qualificação e quantificação de possíveis dados, informações e índices de avaliação que devem compor uma base de dados dos sistemas de informações de que trata este trabalho.

A seção subsequente relaciona as atividades reguladoras com os sistemas de informações necessários, com intuito de prescrever determinados requisitos a serem atendidos para que as bases de dados reflitam exatamente as operações e características das empresas reguladas. Trata-se da conjugação de processos de informação com os de fiscalização. É mostrada também a necessidade de se possuir sistemas que gerem resultados de análise do desempenho atual e projeções multisetoriais. A partir dessas reflexões é proposta uma classificação para os sistemas de informações, com enquadramento dos atuais sistemas em desenvolvimento e operacionais na ANTT. O objetivo é que se consiga formar uma visão global bastante nítida de suas potencialidades para seus diversos usuários, alcance e limitações de resultados e usos, além de propiciar o direcionamento do emprego de ferramentas operacionais no Órgão Regulador.

Por último, são apresentadas possíveis perspectivas para os Sistemas de Informações devidas, por exemplo, a alterações no modelo de concessão atual; bem como outras, especulativas, mas que, no juízo dos autores, possuem potencial para uma análise mais abrangente.

2. Informação no Processo de Regulação

A decisão de transferência da exploração de muitos setores, entre eles os de infraestrutura, para a gestão privada, por razões diversas, obrigou o Estado a estruturar-se para exercitar funções de regulação – regulamentação, acompanhamento e fiscalização – sobre as empresas detentoras de concessões para exploração de serviços públicos. Para tanto, foram criados órgãos – Agências Reguladoras – especializados em cada setor: ANEEL, ANP, ANATEL, ANTAQ, ANTT e ANAC, entre outras.

Segundo Araújo (2005) há três desafios às políticas públicas para os setores de infraestrutura: (a) gerar volumes agregados de investimentos – inclusive em pesquisa e desenvolvimento – coerentes com as necessidades da economia; (b) assegurar as condições institucionais compatíveis com a formação de configurações eficientes em cada setor, permitindo assim o uso racional dos recursos da sociedade e (c) impedir condutas empresariais contrárias ao interesse público.

Embora as Agências Reguladoras não sejam direcionadas ao estabelecimento das políticas públicas, são detentoras das competências para que elas sejam cumpridas e, principalmente, pela sua regulamentação e mensuração, divulgação, acompanhamento e fiscalização de seu desempenho. Obviamente os efeitos dessas tarefas representam enorme influência no ajuste continuado das políticas públicas.

No caso da infraestrutura, por suas características intrínsecas – serviços básicos e essenciais, geração de externalidades, economia de escala (maiores níveis de produção implicam em menores custos, pela alta relação custos fixos/custos variáveis), investimentos iniciais altos com retorno em longo prazo e irreversíveis (baixa ou nenhuma possibilidade de transferência para outras atividades), monopólio natural (menor eficiência se realizado por mais de um agente) – a exigência de regulação efetiva (em grau variável com a política considerada) é fundamental, pois as falhas de mercado são evidentes.

A atuação do regulador evita comportamentos do agente prestador que o mercado desconsidera, de forma a garantir qualidade, universalidade, eficácia e eficiência na prestação dos serviços concedidos, além de procurar a expansão por reaplicação dos lucros sob forma de investimentos e a repartição dos ganhos com os usuários e a sociedade.

Outro ponto de considerável importância no que se refere à necessidade de regulação por parte do Estado, no que concerne à falha de atuação simples do mercado, deve-se às imperfeições no processo de obtenção de informações por parte dos agentes interessados. Trata-se do fenômeno apelidado assimetria de informação, consequente do fato de que o concessionário do serviço público possui mais e melhores informações do que as outras partes, no caso, usuários e agentes reguladores. Esse “conhecimento maior” pode ser explorado para obtenção de benefícios indevidos e, até mesmo, burlas às normas vigentes para a prestação do serviço e contratuais. Cabe então ao órgão regulador prover-se de mecanismos que minimizem esta situação, reequilibrando as interações entre o prestador de serviço, os usuários e a sociedade.

A literatura sobre assimetria de informação na regulação identifica e discute alguns tópicos com impacto direto na atuação dos órgãos regulatórios. Entre eles, destacamos:

a) Maior conhecimento das concessionárias sobre o mercado em que atua (também conhecido como “seleção adversa”);
b) Pleno conhecimento das concessionárias sobre os fatos que afetam sua gestão e seus resultados (custos, despesas, controles internos, decisões operacionais e administrativas);
c) Captura do regulador mediante manutenção de processos ineficientes de obtenção de informações sobre o negócio regulado, pelo incipiente preparo da equipe reguladora ou quando a concessionária faz prevalecer informações imprecisas ou incorretas no processo regulatório;
d) Perda de credibilidade do regulador frente aos usuários por desconhecimento dos fatos pertinentes a situações de arbitragem (solução de conflitos com predominância indevida de razões apresentadas pelos concessionários);
e) Ineficiência das normas elaboradas e dos processos de acompanhamento e fiscalização por falta de abrangente conhecimento do setor e/ou instrumental técnico inadequado;
f) Custos maiores de transação devido ao fato de que os contratos de concessão vigentes são incompletos por natureza e as lacunas são preenchidas com interpretações tendentes a beneficiar os concessionários, pelo seu maior conhecimento técnico ou por pressão externa.

A necessidade de regulação pelo Estado, em face, especialmente, das falhas de mercado e da expansão de oferta de bens públicos, ficou bem estabelecida; também suas limitações, focadas na assimetria de informações e nos mecanismos para sua minimização, tais como: capacitação e especialização do corpo técnico nas Agências Reguladoras e formação e manutenção de bases de dados bem estruturadas e completas, capazes de atender modelos e estudos de forma qualitativa e quantitativa sobre o setor regulado.

A contrapor estes aspectos, há que se considerar os custos da regulação e avaliar criteriosamente seus resultados positivos e negativos (prejudiciais às boas atividades da concessionária). Com este foco, a atenção deve voltar-se para os fatores que assegurem a produção de regulação de qualidade. Este enfoque leva a que se considere instrumentos do tipo: Análise do Impacto Regulatório (AIR).

Considera-se regulação de boa qualidade aquela que efetivamente atinge seus objetivos, com benefícios superiores aos custos e, estes, no menor nível possível.

Para que se consiga uma regulação de qualidade, a Organization for Economic Co-operation and Development, com base nas experiências de seus países membros, recomenda (OECD, 1997) o desenvolvimento e a implantação de estratégias de coleta de dados e esforços para sua publicidade. A disponibilidade de dados de qualidade é fundamental para aplicação da Análise de Impacto Regulatório, porém pode implicar em custos consideráveis. Há que se considerar para boas avaliações, dados sistemáticos, específicos e periódicos a respeito do setor regulado. Também dados esporádicos podem ser necessários, estes, porém, devem ser reduzidos para não contaminar as avaliações com fatores pontuais ou fisiológicos.

De acordo com dados do Wordwide Governance Indicators (KAUFMANN, 2008) a qualidade regulatória no Brasil piorou entre 2003 e 2007, por razões diversas. Entretanto, segundo Peci (PECI, 2009), observa-se a existência de boas práticas, tais como: (i) possuírem e utilizarem sistemas de informações e banco de dados consolidados com informações abrangentes sobre os setores regulados e seus principais stakeholders, permitindo análises quantitativas; (ii) incorporarem instrumentos de transparência e de comunicação; (iii) primarem por processos racionais de tomada de decisão com suporte em estudos de natureza técnica quantitativa.

3. Concessões Ferroviárias – Organização, Características e Regulação

Nem todos os setores de infraestrutura tiveram processo de privatização completa. Setores importantes, como os de energia elétrica e petróleo, permanecem com empresas privadas convivendo com empresas públicas, situação em que a regulação torna-se mais complexa. No caso do transporte ferroviário de carga, considera-se que, de início, a privatização foi completa, pois as únicas empresas estatais remanescentes – VALEC e FERROESTE – atendiam a um mercado restrito e, principalmente, com extrema dependência de outras malhas concedidas.

Atualmente, todavia, devido à evolução do modelo, a VALEC vem assumindo importância maior pelo fato de receber concessão para a malha brasileira planejada. Pelo modelo vigente, fica responsável pela sua construção e posterior subconcessão. A ANTT, ainda que também órgão estatal, inclui a VALEC entre suas jurisdicionadas. O modelo ferroviário promete evoluir para situações mais complexas, como por exemplo, tornar a malha da VALEC, excetuada a parte já subconcedida, de acesso público sob determinadas condições e com operação e manutenção própria (ou terceirizada).

Na sequência do trabalho, todavia, vamos considerar tão somente o modelo original para conceituar sua organização e regulação como forma introdutória para formatar seus possíveis requisitos de informações e sistematizar seus diferentes tratamentos requeridos.

São doze concessões e uma subconcessão para a prestação do serviço público de transporte ferroviário de cargas. Estão distribuídas geograficamente em áreas distintas, com baixa superposição, perfazendo um total de cerca de 28,5 mil km, em bitolas métrica (80%), larga (18%) e mista(2%) em proporções bem diferenciadas. Suas características e desempenho são, também, bem distintos.

De longe, o produto mais transportado (73% da tu, 72% da tku, SAFF 2009) é o minério de ferro, cujo movimento é realizado em corredores com altíssimo aproveitamento da via (alta densidade em volume), bem diferenciada do restante da malha. Existem ainda alguns corredores com grande aproveitamento, dedicados, em especial, ao transporte de soja, milho, açúcar e farelo. Outros produtos importantes são os combustíveis e álcool e produtos siderúrgicos. O transporte de contêineres, embora em crescimento relativo acentuado, ainda representa um parcela menor da produção total.

Quanto à segurança do transporte, observa-se, também, discrepância entre as concessões. Algumas apresentam índices excelentes, enquanto que outras ainda devem investir neste quesito.

A TABELA 1 ilustra, comparativamente, as características e desempenho geral das concessões.

A título de comparação entre as densidades das malhas concedidas no Brasil apresentamos o gráfico A na FIGURA 1 com resultados obtidos do SAFF (ref. 2009) e, para possibilitar uma confrontação com a densidade de tráfego em outros países, apresentamos o gráfico B, cuja fonte é uma publicação de origem chinesa (WAN e LIU).

FIGURA 1 – Densidade de tráfego ferroviário no Brasil e países selecionados

Observa-se que a média brasileira quanto à densidade de carga ferroviária – em torno de 0,0146 milhões tu/km (SAFF 2009) – não “faz feio” em relação aos demais países, todavia, há que se considerar que nossa média é do tipo “cabeça no forno, pés no freezer”, ou seja, possuímos alguns corredores extremamente explorados (talvez, 8% da extensão total), em conjunto com uma malha deserta de trens, por mal situada, logística pobre ou em condições precárias de exploração. Há, portanto, muito trabalho a ser realizado e a regulação, nesse contexto, pode assumir relevante papel, seja pela orientação, seja por incentivos diversos, caso possua domínio técnico e político da agenda setorial.

Uma vez que, via de regra, persegue-se maior participação do modal ferroviário na logística do Brasil (segundo PNLT 2006, repartida em 25% ferrovia, 58% rodovia), da mesma publicação chinesa citada apresentamos, por mera curiosidade, histórico da evolução do share na China entre os modais (FIGURA 2 ). Percebe-se que a ferrovia vem perdendo mercado para o modal hidroviário, participando em 2007 com um total de cerca de 30%. Os autores chineses creditam esse fato às características do modal ferroviário: alto investimento necessário, com lenta maturação, face ao forte crescimento (cerca de 9,5% aa) da economia chinesa.

FIGURA 2 – Evolução da participação dos modais de transporte na China

A regulação das concessões ferroviárias para o transporte de cargas persegue, basicamente, o cumprimento das cláusulas contratuais que, por sua vez, foram orientadas pelas normas legais vigentes à época.

Em termos de regulamentação, as Resoluções emanadas pela Agência podem ser classificadas em (i) normativas, aquelas que complementam ou preenchem lacunas nos contratos de concessão; (ii) específicas, aquelas destinadas a matérias exclusivas para cada concessionária e seus usuários e (iii) gerais, aquelas de caráter mais amplos que tratam de assuntos diversos relacionados ao transporte ferroviário ou sua organização.

Os contratos de concessão prevêem diversos direitos e obrigações para as concessionárias. Em caráter bastante objetivo prevê metas de produção e redução de acidentes a serem cumpridas anualmente, sob penas progressivas e até caducidade da concessão. Essas metas, a cada cinco anos, são estabelecidas de comum acordo entre a Agência e a Concessionária.

Também objetiva é a obrigação da Concessionária em praticar tarifas de transportes situadas entre limites máximo e mínimo. O teto é definido anualmente pela Agência e o piso constitui-se nos custos variáveis de longo prazo, cujo valor não é, definitivamente, objetivo.

As demais obrigações a serem respeitadas pelas concessionárias possuem caráter mais generalizado e, portanto, de acompanhamento e fiscalização com ampla margem para discricionariedade e mensuração, por parte da Agência. Esses deveres, por sua vez, cobrem áreas e atividades bem diferenciadas, tais como: (i) prestar serviço adequado sem abuso do poder econômico ou discricionariedade; (ii) atender condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade; (iii) modicidade tarifária; (iv) zelo pela integridade dos bens vinculados e reposição para assegurar serviço adequado; (v) apresentar Plano de Investimentos para cumprimento de metas; (vi) garantir passagem em sua malha por outros operadores; (vii) manter condições de segurança operacional; (viii) submeter propostas que possam influir na composição acionária e outras.

Outro aspecto dos contratos de concessão com relevância maior para o acompanhamento e fiscalização por parte da Agência, cuida da continuidade da prestação dos serviços por ocasião da extinção, seja por término do contrato, encampação, caducidade, falência ou extinção da concessionária ou outro motivo.

Há previsão para que os bens operacionais de propriedade da concessionária, e declarados reversíveis, continuem vinculados à prestação do serviço concedido, mediante indenização pelo valor residual de seu custo apurado pela contabilidade da concessionária e avaliado técnica e financeiramente pela concedente.

Também serão indenizados os investimentos efetivados em bens arrendados. Cabe esclarecer que para as malhas concedidas oriundas da extinta RFFSA, foram arrendados (e, portanto, pertencem à União) bens operacionais, tais como infra e superestrutura de via permanente, material rodante, instalações e outros. Tais bens retornarão ao término da concessão.

A regulamentação, acompanhamento e fiscalização dessas atividades que garantem a continuidade da prestação dos serviços, em particular, o reconhecimento, quantificação e valoração de bens reversíveis, a contínua monitoração dos valores contábeis lançados como investimentos, bem como a efetiva condição de operacionalização desses bens (em geral, obras de vias, pátios e terminais, sistemas e aquisição de material rodante), são tarefas complexas e que envolvem áreas distintas: engenharia, operação, patrimônio, econômica e contábil.

A FIGURA 3 ilustra o fluxo de investimentos sobre ativos operacionais que, por sua vez, possibilitam a prestação do serviço de transporte ferroviário de carga, o qual apresenta distintos e diversos enfoques de acompanhamento e fiscalização, todos com previsão de obrigações que devem ser atendidas por parte das concessionárias.

FIGURA 3 – Atividades e enfoques na regulação do transporte ferroviário de cargas

Enfim, verifica-se que para efetividade das competências, a Agência Reguladora requer uma imensa gama de conhecimentos específicos, dados, oriundos, em maior parte, das próprias concessionárias e, obviamente, apoio de ferramentas e sistemas com alto grau de complexidade.

Uma das propostas deste trabalho consiste em organizar o caos de informações relacionadas que podem se transformar em tantas atividades sobre um mesmo tema ‑ transporte ferroviário de carga ‑, porém com enfoques diferenciados e resultados com forte correlação. A tentativa é de que se consiga obter uma visão geral e, a partir dela, classificar sistemas e subsistemas de tratamento da informação capazes de operar, paulatinamente, à medida que se amadureçam os resultados, de forma integrada, não apenas quanto à operação, ambiente, tecnologia e acessos mecânicos, como, e principalmente, quanto às interações que podem ser provocadas pelas decisões que considerem determinado enfoque em relação a outros possíveis.

A TABELA 2 ilustra a diversidade, sob enfoque técnico-operacional, de possíveis dados de tratamento requeridos para a mensuração objetiva de metas de produção e de segurança e, ainda, informações que permitam mensurações, não tão objetivadas, de outras obrigações contratuais já apresentadas.

TABELA 2 - Matérias e dados de interesse da regulação do transporte ferroviário

4. Sistemas de Informações para Regulação do Transporte Ferroviário

Sistemas de informações (SI) podem ser focalizados sob diferentes aspectos. Nossa atenção quanto à estruturação, classificação e utilização desses sistemas está direcionada para o conhecimento do negócio de transporte ferroviário de cargas, no âmbito interno da Agência, com vista a uma regulação que propicie:

• regulamentação que, efetivamente,  incentive a expansão e aumento da produção do transporte de cargas, a integração entre as malhas ferroviárias, a eliminação de restrições operacionais, o aumento da segurança, a integração com as demais modalidades, a ampliação do mercado de trabalho e da indústria ferroviária;
• eficácia e eficiência no acompanhamento e fiscalização da prestação dos serviços pela concessionárias, com observação da gestão e desempenho em suas variadas atividades por meio de dados consistidos que reflitam a realidade das operações e forneça orientação quanto aos assuntos que devam ter comprovação física, mediante inspeções in loco (fiscalização) que assegurem a veracidade dos dados informados.

É evidente que os SI possuem outras funções de fundamental importância para a Agência, tais como: certificação e divulgação externa de dados sobre a atividade (transparência), necessários para decisões de potenciais usuários e investidores do transporte ferroviário, estudos e pesquisas específicas ou gerais sobre transporte e logística, avaliação, preparo e aplicação de políticas públicas de transporte e investimento, avaliação externa do desempenho da Agência e outros.

Na própria organização de processos e procedimentos internos à Agência, a utilização de SI propicia melhor interação entre setores distintos que compartilham e produzem dados e informações. Podemos mencionar, ainda, facilidade de obtenção de dados, unicidade de dados e outras mais.

Há, ainda, vantagens e benefícios que concernem diretamente às próprias concessionárias, pois quando os SI são apropriadamente estabelecidos, podem definir rotinas estáveis para fornecimento de dados ao Agente regulador, evitando duplicidades de pedidos, entendimentos e conceituações diferenciados, comunicações falhas, repetições e desgastes em reuniões inócuas, solicitações aleatórias e outras. Além disso, cria-se um ambiente de uniformização de conceitos e dados entre as concessionárias que, no limite, permite a formação de benchmarks e a própria interação entre elas, por exemplo, para intercâmbio de cargas e trânsito de trens (vagões e locomotivas) em malhas de concessões distintas.

Entretanto, nem sempre o estabelecimento de SI traz essas vantagens e benefícios. É necessário que certos requisitos sejam respeitados, sob pena de que o caos seja espalhado com maior vigor e velocidade.

O requisito básico para conhecimento do negócio de transporte ferroviário de cargas consiste em dados reais que, como já visto, em sua grande maioria, são obtidos com as próprias concessionárias, seja por solicitação, via SI ou não, seja por inspeção ou por qualquer outro meio. Entretanto, para o objetivo, do ponto de vista de SI, os requisitos não se esgotam com dados qualificados. Análises mais elaboradas requerem resultados oriundos de modelagens e simulações, com operações que podem assumir caráter bastante sofisticado quanto aos processamentos, cálculos e hipóteses.

No limite, análises mais abrangentes, em geral necessárias para a definição de políticas públicas ou para implementação de técnicas de Análise do Impacto Regulatório (AIR), à qual já nos referimos antes, ou mesmo para definição de metas a serem atingidas futuramente, devem exigir que se elaborem projeções futuras de dados, sejam eles de caráter estritamente ferroviário ou não. Por exemplo: considerações sobre a expansão e localização da demanda ferroviária para os próximos três, cinco ou dez anos; ou sobre a evolução da economia para que se considere montantes de investimento ou correlação desta com a expansão do modal ferroviário. Vários outros objetivos e dados podem ser lembrados.

Com estas observações, propomos uma classificação de SI em três gerações. Não exatamente pela sucessão temporal de suas implementações, mas pelos requisitos apropriados de cada uma.

Dessa forma, uma primeira geração de SI trata da validação de dados históricos e da formação de estatísticas confiáveis. A maior preocupação, neste caso, é que a cobertura de dados seja abrangente, no sentido de que reflita todos os aspectos possíveis do transporte ferroviário e que se apresente com boa confiabilidade, o que pode ser produto de consistências diversas e elaboradas, mas também, como já comentado, de conjugação com inspeções e auditorias permanentes (fiscalização).

Na análise e desenho desses sistemas há que se ter especial atenção para que os requisitos sejam preenchidos, porém com a restrição de que a Concessionária não seja onerada em excesso.

A segunda geração de SI é formada por aqueles sistemas cujo processamento resulta em relatórios contendo análises mais sofisticadas ou específicas, a partir de dados oriundos dos SI de primeira geração. Muitas vezes esses SI podem incluir dados que extrapolem o universo estritamente ferroviário. Evidentemente, análises com base em dados incompletos ou inconsistentes não produzem bons resultados. Daí a razão em classificá-los como de segunda geração. Seus usuários devem ter treinamento e conhecimento suficiente de forma a que possam interpretar e aplicar adequadamente seus produtos.

A terceira geração de SI compõe-se de sistemas que utilizam dados projetados, ou seja, de confiabilidade e produção com algum grau de incerteza (ainda que sob controle matemático) e sustentação com base nas hipóteses disponíveis ou elaboradas pela equipe que dele se utiliza. Além disso, empregam dados que refletem atividades paralelas, correlacionadas, complementares ou distintas àquelas estritamente de caráter ferroviário. Referimo-nos à produção de resultados especulativos (ou a serem confirmados futuramente) e, portanto, com emprego em caráter bastante amplo com respeito à atividade de regulação.

A TABELA 3 ilustra e resume as possibilidades usuais de objetivo para cada geração de SI, quanto à aplicação no campo da regulação. Também agrupa as gerações em possíveis níveis de confiabilidade, neste caso, definidos por fatores típicos de sistemas informatizados, tais como: tempo de uso (reflete aceitação e correção), integração (reflete generalidade e consistência) e emprego de processos de auditoria (fiscalização) nos dados.

TABELA 3 – Classificação de sistemas de informação pra regulação do transporte ferroviário de carga

Com esses critérios, apresentamos e classificamos os SI utilizados e previstos para uso pela ANTT em seus processos decisórios e procedimentais de regulação (regulamentação, acompanhamento e fiscalização) das concessões para prestação do serviço público de transporte ferroviário de cargas.

TABELA 4 – ANTT – Sistemas de informação para regulação do transporte ferroviário

Observa-se que a classificação não corresponde na íntegra aos critérios expostos, em face da resumida visão indicada para os sistemas. A rigor, o SISLOG deveria enquadrar-se na terceira geração, ou seja, naquela que fica responsável por estudos/análises de maior abrangência. Percebe-se que este sistema foi, praticamente, bandeirante, ou seja, iniciou sua produção em época que inexistiam dados confiáveis e consolidados da forma exposta. Após certa maturação, hoje ele é capaz de alimentar-se com dados oriundos do SAFF e do SIREF, entretanto, requer acesso a dados de outros modais, econômicos, de projeção da produção nacional, de custos de transporte e logística e outros. Ainda há que evoluir muito, inclusive pelas necessidades de suporte a decisões mais abrangentes. Por estas razões preferimos, por ora, classificá-lo como de segunda geração.

O sistema SAFF, desenvolvido pelo LABTRANS/UFSC, opera com sucesso há quase seis anos, portanto traz consigo uma maturidade do ponto de vista de implementação e uso compartilhado com as concessionárias (que o aprovaram) e diversos usuários externos. Daí seu posicionamento no nível 2. A abrangência de seus dados e informações operacionais vem sendo expandida e, com isso, abrem-se novas possibilidades para maior consistência, mediante correlação sofisticada.

Também estão sendo incorporados ao SAFF os procedimentos e dados resultantes de inspeções técnica, operacional e de capacitação, programadas ou eventuais, nos moldes usuais da Agência. Ultimamente ele vem sendo dotado de algoritmos para roteamento geográfico de fluxos conjugado a interfaces georreferenciadas que possibilitam a apresentação de consultas e relatórios, alternativos, em mapas, esquemas e tabelas.

Para emprego de dados mais detalhados referentes às operações ferroviárias das concessionárias, a ANTT possui acesso aos sistemas operacionais das concessionárias apresentadas na TABELA 5. As informações oriundas desses sistemas, pelo volume, por serem diárias e, dentro do dia, horárias ou em menor intervalo de tempo, não foram consideradas para envio sistemático à Agência.

TABELA 5 – Sistemas de concessionárias com acesso pela ANTT

Uma observação relevante que diz respeito aos dados informados pelas concessionárias refere-se à estruturação considerada no SI da Agência e da concessionária que, via de regra, são distintas, pelas funções a que se destinam. Além disso, como já mencionado, existe a questão da padronização requerida pela ANTT que observa e fiscaliza todas as concessionárias. Em todo caso, também como regra geral, os dados necessários ao SI da ANTT, são obtidos diretamente ou com pequenos ajustes dos SI das concessionárias.

5. Perspectivas

Em termos de evolução e integração, vamos propor algumas considerações a respeito dos sistemas de informações já operacionais na Agência Reguladora: SAFF, SIREF e SISLOG.

A iminência de implementação de novos modelos para as concessões futuras, novas possibilidades para uso público das malhas concedidas e, mesmo, critérios mais elaborados para as metas contratuais, acarretarão a alteração de funções existentes no SAFF.

Por exemplo: os processamentos para acompanhamento da execução de metas globais poderão ser alterados para que se opere com metas por trechos. Na realidade, com o roteamento dos fluxos, os mecanismos básicos para as operações já se encontram definidos, assim como o mapeamento direcional georreferenciado da atual malha concedida.

É possível que o SAFF processe o cálculo parametrizado (ou possibilite simulações localizadas) do limite operacional (capacidade) das vias, de forma a produzir informações de base para o estabelecimento de metas anuais de produção por trecho e fornecer dados e informações que permitam avaliar a disponibilidade da capacidade na malha, taxas de utilização ou ocupação real.

A tendência, acreditamos, é que sistemas já operacionais, incluídos em nossa classificação como de Primeira Geração, operem, entre seus resultados, consistências e informações tão complexas que possibilitem a produção de relatórios e consultas com índices e indicadores a ponto de induzirem e suportarem outros relatórios contendo análises operacionais e outras.

Neste caso, pertenceriam também à segunda geração (aquela que produz análises) com a grande vantagem de que a integração já seria completa, na forma mais eficiente possível (por não necessitar de interfaces de dados e controle). Observamos que a implantação de novos sistemas que realizem apenas meras reformatações nos dados deve ser evitada.

Cabe comentar que o aperfeiçoamento de dados e informações a respeito de Centros de Custos são possíveis tendências para os sistemas SAFF e SIREF, em particular para este último.

Uma possibilidade, bastante factível e proveitosa, é a interação entre as bases de dados do SAFF com a do SIREF, de forma a possibilitar consistências entre dados operacionais físicos e financeiros.

Dois exemplos: (i) a correlação entre a quantidade (litros) consumida de combustível, os percursos realizados pelos trens e locomotivas (trem.km) e as despesas operacionais com combustível; (ii) a correlação entre a quantidade de vagões e locomotivas que sofreram intervenções corretivas e/ou preventivas (manutenção), a disponibilidade de tração e vagões para realização de transporte e os valores lançados como custo de manutenção.

Quanto ao sistema SISLOG, tratando-se de ferramenta de estudo em âmbito exclusivo da ANTT, a implantação de interfaces diretas entre o SAFF (dados operacionais) e o SIREF (dados financeiros) será inevitável, assim como para acesso a outros sistemas, inclusive externos à Agência, como por exemplo, as bases disponibilizadas pelo IBGE para obtenção de dados de produção agrícola ou outros.

Outra gama de sistema de informações de primeira geração (aquisição de dados), bastante mais ambiciosa em suas possibilidades, concerne à implantação de um Centro de Controle de Informações Ferroviárias (CCIF), com obtenção direta de dados em suas vias, pátios e terminais, vagões e locomotivas em circulação e/ou Centros de Controle Operacional (CCO) – ilustrado pela FIGURA 4 ‑, o que permitiria que se trabalhasse com ciclos de aquisição próximos à própria operação das concessionárias (observamos que o ciclo aquisitivo do SAFF é mensal).

O objeto do CCIF ‑ bem entendido ‑ não é o de tomar o controle da circulação dos trens das concessionárias, mas o de manter uma supervisão de suas operações com foco e visão bem próximos à sua realidade operacional no minuto ou na hora. Hoje essa observação no processo operacional da concessionária é realizada de forma eventual ou episódica – em sua maioria, monitoração ou fiscalização em casos de exceção ‑ por meio do acesso (mostrado na seção anterior) a seus sistemas operacionais.

FIGURA 4 – Centro de Controle de Informações Ferroviárias (CCIF) para propósitos de regulação.

A implantação do CCIF traria alguns benefícios não projetados para o SAFF ou qualquer outro sistema atual e, na realidade, integraria suas funções de tal forma, que ele seria absorvido como subsistema agregador mensal de dados para a maioria de suas funções.

Vejamos algumas vantagens advindas do menor ciclo de tempo na obtenção de dados:

•     padronização de dados operacionais com alto nível de detalhamento;
•     observação do uso da malha ferroviária em nível nacional mais próximo da realidade operacional e, portanto, facilitação dos trabalhos de monitoramento e fiscalização;
•     possibilidade de intervenção com propriedade em casos de conflitos operacionais: concessionária/concessionária ou concessionária/usuário;
•     monitoração on-line da segurança operacional ou do nível de risco praticado;
•     aperfeiçoamento da capacidade de reação da Agência frente às demandas de autoridades.

De alta relevância para a decisão de implantação do CCIF é o fato de que seu custo de implantação é superior ao de operacionalização dos sistemas expostos, pois, além da parte de software (os sistemas expostos utilizam a plataforma comum da Agência) exigem a implantação de uma plataforma única e especial (comunicação, painéis e quadros para apresentação de situação e consoles especiais para seus operadores dedicados), além disso, vai exigir uma equipe de operação própria.

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